Trop peu, trop tard: les aides du gouvernement seront toujours insuffisantes

Dans les temps, le gouvernement fédéral a pu boucler son budget 2023-2024. Avec un désormais habituel florilège de mesures qui doivent aider les ménages et entreprises à faire face à l’aggravation de la crise énergétique. Mais peu de réponses structurelles et de réformes ambitieuses, encore et toujours.

Juste à temps et au terme de longues heures de négociations en conclave, comme à l’accoutumée, Alexander De Croo a pu prononcer son discours de politique générale devant la Chambre mardi après-midi. Crise énergétique oblige, le budget est largement teinté d’aides diverses et variées «pour protéger les citoyens, les entreprises et les indépendants». Reste à savoir si les réponses apportées par la Belgique à cette crise et la logique dans laquelle elles s’inscrivent sont à la hauteur des enjeux. Là, c’est une autre paire de manches.

En Belgique, les réponses les plus visibles du gouvernement fédéral à la crise énergétique se sont matérialisées au fil des «paquets de mesures». Autant de réponses ponctuelles, qui sont apparues tantôt comme des bouffées d’oxygène, tantôt comme des emplâtres sur une jambe de bois. L’ essentiel des aides annoncées par le fédéral mardi s’inscrit dans cette logique.

C’est une liste de coups de pouce longue comme le bras, dont la première fournée date en fait de la confection du budget 2022, voici un an. La crise énergétique ne faisait que s’amorcer. L’ effort de l’exécutif portait sur la prolongation du tarif social étendu (jusqu’à la fin mars 2022, initialement) bénéficiant à environ un million de ménages, qui allaient aussi recevoir un chèque énergie de 80 euros. Il avait aussi été décidé d’instaurer une norme énergétique.

Les paquets de mesures se sont succédé, au fil des mois: le 1er février, le 15 mars, le 31 août et le fameux «Codeco Energie», puis le 16 septembre avec une nouvelle fournée de mesures pour les ménages et les entreprises venant s’ajouter aux quatre milliards d’euros déjà délivrés.

A chaque fois, une litanie de mesures adoptées ou prolongées. Le gouvernement a instauré la réduction de la TVA à 6% sur l’électricité d’abord, sur le gaz ensuite, et décidé d’une réduction des accises sur le carburant. Le tarif social élargi n’a cessé d’être prolongé, tandis que les chèques se sont accumulés: prime chauffage de 100 euros en février, chèque mazout de 200 euros en mars, avant une intervention pour les mois d’hiver de 135 euros sur la facture de gaz et de 61 euros sur celle d’électricité pour les bas et moyens revenus (le forfait de base). Pour les indépendants, des possibilités de report de paiement des cotisations sociales, de droit passerelle, de chômage temporaire, etc.

Une liste de coups de pouce longue comme le bras, dont la première fournée date en fait d’il y a un an.

Les aides adoptées dans le cadre du récent conclave budgétaire s’inscrivent donc au bas de cette longue liste. «On se situe bien dans la continuation de mesures précédentes. On n’est pas dans la disruption», confirme Etienne de Callataÿ, chief economist chez Orcadia Asset Management.

Pour les ménages, donc, il s’agit de la pérennisation de la TVA réduite à 6% sur le gaz et l’électricité, la réduction des accises sur le carburant, la prolongation du chèque mazout et du tarif social élargi, la prolongation du forfait de base aux trois premiers mois de 2023. Au total, cette dernière aide représente pour les ménages un petit millier d’euros accumulés sur cinq mois. Une nouveauté, qui n’a rien de «disruptif»: une aide de 250 euros pour les ménages se chauffant aux pellets.

Du côté des soutiens aux entreprises pour un milliard d’euros, outre la prolongation de différentes aides (chômage temporaire, droit passerelle, etc.), la principale mesure est cette réduction chère au MR des cotisations sociales de 7,07% lors des deux premiers trimestres 2023 et un possible report en 2025, sur demande, du paiement des cotisations sociales des deux derniers trimestres de 2023.

Sera-ce suffisant? Certainement pas pour combler l’ensemble des effets de la crise, le Premier ministre le reconnaît d’ailleurs.

Il faut voir ces décisions comme un pare-feu, selon Jean Hindriks, président de l’Ecole des sciences économiques de l’UCLouvain et fondateur de l’Itinera Institute. «On n’a pas vraiment le choix. Il faut apporter des réponses temporaires à une situation conjoncturelle.» Il estime que les mesures vont globalement dans le bon sens et «sont plutôt bien ciblées sur la nature du problème». Une réduction de TVA qui doit permettre de lisser le choc, une prolongation de l’extension du tarif social censée préserver les revenus les plus faibles. «Pour les entreprises, cela me paraît justifié également. Avec la diminution des cotisations, on neutralise non pas les effets de l’augmentation des prix, mais de l’indexation. Sera-ce suffisant? C’est difficile à dire, d’autant plus qu’on ne dispose pas d’un diagnostic très clair de l’état des PME, du non-marchand, etc. En France, pays qui a cet avantage de contrôler la production d’énergie et où le bouclier tarifaire a été instauré, je constate que des entreprises cessent aussi leur activité. Le danger est réel chez nous aussi, mais les décisions prises me semblent justifiées.»

C’est en réflexion depuis près d’un an: remplacer la TVA par des accises, modulables selon la consommation, les revenus ou la composition des ménages.

«La question de savoir si on en fait assez ou pas est complexe, poursuit Etienne de Callataÿ. On en fait déjà beaucoup, en réalité, d’autant plus que ces mesures s’ajoutent à l’indexation automatique. Et les 20% de ménages les plus fragiles ont droit au tarif social, ce qui est logique», mais loin d’être négligeable.

Etienne de Callataÿ est par contre dubitatif quant aux aides apportées aux entreprises, sans pour autant nier la violence du choc énergétique pour nombre d’entre elles. «Fondamentalement, faut-il autant aider les entreprises? Je ne vous parle pas des aides sociales pour ceux qui se retrouvent en difficulté. Mais plus globalement, l’économiste que je suis vous dira qu’il est dans la nature d’une entreprise de ne pas enregistrer de bénéfices à certains moments, voire d’enregistrer des pertes. Faut-il un filet de sécurité pour les entreprises? Ma réponse est nuancée», d’autant plus que les entreprises nécessitant le plus d’aides sont bien souvent celles qui consomment le plus d’énergie, en cette période.

Contrairement à Jean Hindriks, Etienne de Callataÿ considère la baisse – structurelle – de la TVA sur le gaz et l’électricité comme une ineptie. Le débat n’est pas neuf. Une baisse de la TVA a un impact immédiat sur les prix, mais constitue aussi un soutien non ciblé à la consommation d’énergies fossiles. «Moi, je préfère une TVA à 21%, mais une réelle augmentation des revenus des gens», soutient-il. Ce qui implique, en Belgique, l’avènement d’une ambitieuse réforme fiscale, toujours attendue. Le ministre des Finances, Vincent Van Peteghem (CD&V), doit remettre sa copie d’ici à décembre pour une première phase, censée entrer en vigueur avant la fin de la législature.

Le rendement de la taxation des surprofits, d’abord annoncé à 4,7 milliards d’euros devrait être de trois milliards d’euros.

Dans un même ordre d’idée, outre les quelques décisions annoncées en marge du budget (élargissement des flexi-jobs et du travail étudiant, entre autres), des avancées sur une réforme supplémentaire du marché du travail sont attendues pour le début de l’année prochaine.

C’est le dentifrice que l’on fait sortir du tube sans savoir l’y remettre. Et parfois même sans avoir à se brosser les dents.

Pris dans un mouvement l’invitant à aider tout le monde, le gouvernement fédéral a ajouté des aides indistinctes à des exonérations inconditionnelles, et des baisses linéaires à des chèques universels. Ceux-ci n’ont pas été aussi utiles pour les uns que pour les autres. Mais y mettre fin est devenu politiquement impossible ou presque. Comme lors de la pandémie, sans toutefois, ici, pouvoir avancer l’excuse de la surprise, la Belgique a aidé des gens qui n’en avaient pas besoin. Les besoins induits par la crise énergétique, chez les deux premiers déciles de la distribution des revenus, auraient été couverts mécaniquement par l’indexation automatique des salaires. Ces plus gros revenus sont, en outre tendanciellement, les plus gros consommateurs d’énergie. La baisse de la TVA sur leur électricité et sur leur gaz, de même que la diminution des accises sur leur carburant, ajoutés aux différents chèques émis par l’Etat, coûteront donc plus d’argent public que pour les déciles immédiatement inférieurs, sans que le statut des bénéficiaires n’ait été spécialement protégé, puisque ce n’était pas nécessaire.

Tout a commencé avec les deux premières pressions sur le tube de dentifrice. L’ accord de gouvernement De Croo prévoyait un élargissement du tarif social de l’électricité et du gaz aux bénéficiaires de l’intervention majorée (BIM), ce qui fut décidé dès la fin de 2020. Au nom du désarroi de «classes moyennes» dont la définition, fort extensive, allait des tout petits salaires inéligibles à l’intervention majorée pour quelques euros mensuels aux voyageurs en jet privé, il fallut, petit à petit, s’engager à aider tout le monde. Le dentifrice devrait aller partout, y compris sur les dents en or. C’était finir par aider des catégories sociales qui s’en seraient parfaitement passées, et insuffisamment brosser des molaires qui nécessitaient davantage que ce qu’elles reçurent: proportionnellement, ce sont les déciles du milieu de la distribution qui voient le plus leur situation se dégrader.

Moi, tant que ce n’est pas signé, je considère qu’on a zéro gigawattheure de nucléaire après 2025.

Remettre le dentifrice dans le tube est politiquement impossible pour un gouvernement qui s’exposerait ainsi à la colère des classes moyennement moyennes, et à celle de leurs défenseurs, dans et hors la coalition. Néanmoins, des correctifs sont appliqués, qui visent à limiter la dispersion de pâte fluorée. Ainsi le «forfait de base», soit ces aides (135 euros pour le gaz, 61 euros pour l’électricité) décidées récemment pour novembre et décembre, et prévues au budget 2023 pour le premier trimestre, seront en effet attribuées à tous les ménages, mais elles seront imposées pour les 15% des revenus les plus hauts. En outre, le budget 2023 prévoit, à son chapitre «réforme de la fiscalité fédérale sur la facture d’énergie», de rendre permanente la réduction de la TVA à 6%. Mais aussi, et c’est en réflexion depuis près d’un an, de la remplacer par des accises, modulables selon la consommation notamment, mais aussi selon les revenus ou la composition des ménages. Le ministre des Finances et la ministre de l’Energie sont censés s’y engager sans traîner. D’ici là, beaucoup de dentifrice sera encore répandu sur les dents en or.

Cela avait marché pour les vaccins et, dans la foulée, pour les plans de relance. Le parapluie de l’Union européenne avait grandi avec la pandémie. L’Union s’accorde plutôt bien pour sanctionner la Russie, mais c’est un peu moins fluide pour l’énergie, tant les intérêts diffèrent entre pays de l’Est et du Sud, du Nord et de l’Ouest, au gré de leurs dépendances énergétiques et de leurs tensions électriques. Et la Belgique, qui a fait, plus que d’autres Etats membres, le choix de se ranger sous ce parapluie bleu à douze étoiles jaunes, se trempe dans une attente infinie.

Alexander De Croo et ses ministres ont répété qu’un plafonnement des prix, au seul échelon belge, serait impayable par la bourse fédérale, parce que ce que font les voisins n’est pas tellement un blocage. En fait, dans le cas où les entreprises productrices ne sont pas nationalisées, les Etats qui plafonnent les prix paient aux producteurs la différence entre le prix maximal et le prix du marché, et seule une action continentale, soit par des achats groupés soit par une fixation commune d’un prix maximal, ne serait pas ruineuse. Mais l’action continentale, donc, tarde. Et les prix, en Belgique, ne sont toujours pas bloqués alors que fleurissent, chez nos voisins, des initiatives solitaires.

Une mesure fait l’unanimité dans toutes les Régions: la non-indexation ou l’indexation partielle des loyers pour les logements les plus mal isolés.

La Commission a promis, début septembre, une réforme du marché de l’électricité, qui découplerait ses prix de ceux du gaz. Et l’Allemagne a, il y a quelques jours, changé d’avis sur la question du plafonnement européen. Mais en attendant, donc, la Belgique ne ferait rien, comme le disent tous les partis d’opposition? Non, mais elle fait incontestablement moins que ce qu’elle pourrait. L’inconvénient de ce refuge se transforme en avantage une fois le parapluie européen déployé. Ainsi sur les surprofits: si la Belgique, comme elle s’était résolue à le faire, avait dû les taxer sans cadre européen, elle n’en aurait que faiblement profité.

Le premier projet de Tinne Van der Straeten n’envisageait que de capter 25% de ces bénéfices excessifs. Le conseil européen ayant, le 30 septembre, fait adopter un règlement imposant de capter tous les profits lorsque l’électricité dépasse les 180 euros du mégawattheure. La Belgique, de la sorte, a pu aller plus loin. Le budget 2023, ainsi, prévoit de baisser ce plafond à 130 euros. Le rendement, d’abord annoncé à 4,7 milliards d’euros pour 2022 et 2023, puis à 860 millions d’euros, devrait être, à prix constants, de quelque trois milliards d’euros pour 2022 et 2023, sachant que le mécanisme devrait se prolonger au-delà de la période de sept mois d’abord envisagée par l’Europe, puisque les prix devraient rester élevés. Sauf si l’Europe les bloque. A ce moment, la Belgique ne pourra plus capter de surprofits. Ou en tout cas beaucoup moins. L’Union européenne, pour la Vivaldi, c’est un peu un parapluie qui se mord la queue

Ce sont des apaisements qui tardent à venir et qui risquent de peser sur la facture énergétique, à moyen terme. En effet, après l’accord de principe conclu en juillet, la signature de l’accord avec Engie sur la prolongation pour une décennie des réacteurs de Tihange 3 et Doel 4 se fait toujours attendre, alors que le gouvernement s’est entendu sur une taxation des surprofits. L’un et l’autre ne sont pas liés, maintient la ministre de l’Energie, Tinne Van der Straeten (Groen). Mais ce n’est pas le message envoyé par Engie, possiblement irrité par cette taxe.

Plusieurs experts en énergie, dont Damien Ernst (ULiège) et Francesco Contino (UCLouvain), ne cachent pas leur inquiétude quant à la signature de cet accord compte tenu de cette nouvelle donne. «Moi, tant que ce n’est pas signé, je considère qu’on a zéro gigawattheure de nucléaire après 2025», redoute le premier. «Et il faut rappeler que ce n’est pas la volonté d’Engie de prolonger», poursuit le second.

D’aucuns ont sans doute relié trop facilement la crise des prix de l’énergie à la politique – et aux atermoiements – de sortie du nucléaire en Belgique.

Mais la question de la sécurité d’approvisionnement se pose, sans crainte pour l’hiver qui arrive, avec cependant des interrogations pour les suivants. Pour le gaz dans un premier temps, pour l’électricité durant les hivers suivants.

Face à ce danger, le gouvernement a décidé lors du conclave de satisfaire une demande de longue date, du MR en particulier, à savoir ouvrir la porte à la prolongation de plus de deux réacteurs. Alexander De Croo et Tinne Van der Straeten sont chargés d’envisager les options, y compris celle du nucléaire, pour renforcer la sécurité d’approvisionnement à l’égard de l’étranger à l’horizon 2030 si c’est nécessaire. Sans tabous, précisait le Premier ministre mardi. De quoi peut-être se rassurer, même si c’est encore et toujours Engie qui détient les clés du nucléaire.

Le fédéral n’a pas manqué de rappeler, ces derniers mois, à quel point les Régions allaient devoir participer à l’effort de guerre. Les décisions se sont fait attendre, souvent, parmi les entités fédérées, qui ont finalement toutes remis leur budget.

Qu’y trouve-t-on? Assez peu d’aides, finalement, qui auront un impact direct sur le portefeuille des ménages, y compris pour la moins mal lotie des Régions, à savoir la Flandre. C’est moins vrai pour les entreprises en Wallonie, où le gouvernement a consenti à délivrer des aides directes et relativement ciblées aux entreprises les plus frappées par l’augmentation des coûts énergétiques.

Assez logiquement, une part importante des moyens est allouée à une compétence émanant directement des Régions: les aides à la réduction de la consommation énergétique. La Wallonie a ainsi décidé d’augmenter certaines primes énergie ou des aides à la rénovation et à l’isolation des logements. C’est bien, mais les effets s’inscrivent dans le moyen et le long terme. Une autre mesure, plus concrète et ciblée cette fois, fait de façon notable l’unanimité dans toutes les Régions: la non-indexation ou l’indexation partielle des loyers pour les logements les plus mal isolés. De quoi éviter la double peine de l’augmentation du loyer et de la facture énergétique pour les ménages concernés.

Pas touche aux pensions, c’est un tabou des socialistes. Qui a le don d’irriter certains économistes.

Où va-t-on chercher les moyens? C’est le traditionnel narratif d’après conclave budgétaire: chaque formation se targue plutôt d’avoir raboté les dépenses superflues ou ponctionné l’argent où il se trouve, en fonction que l’on se trouve à gauche ou à droite.

En fin de semaine dernière, le gouvernement wallon annonçait la mobilisation de 703 millions d’euros dans les réserves de ses organismes régionaux. Il est aussi question de demander aux gestionnaires des réseaux de distribution (GRD) de réinjecter dès 2023 leurs surplus dans l’allègement de la facture des ménages, les gros producteurs d’énergies renouvelables étant également mis à contribution.

A l’échelon fédéral, alors que les équilibres politiques ont conduit à l’annihilation de potentielles recettes, libéraux et socialistes insistent sur des éléments sensiblement différents. D’un côté, la maîtrise des dépenses publiques ou encore lutte contre la fraude sociale. De l’autre, l’extinction des intérêts notionnels, la taxation des surprofits, l’impôt minimal obligatoire pour les multinationales, la mise à contribution des banques, la fin du bonus logement sur les secondes résidences.

En matière de contribution «des épaules les plus larges», le relèvement de la taxe sur les comptes-titres a cependant disparu des radars et le rendement de taxe sur les surprofits est moindre que ce qui avait été initialement annoncé par la ministre de l’Energie. Une autre mesure évoquée par les libéraux au cours du conclave a disparu: la fin de la péréquation des pensions des fonctionnaires au-delà de l’indexation. Pas touche aux pensions, c’est un tabou des socialistes. Qui a le don d’irriter certains économistes, dont Jean Hindriks et Etienne de Callataÿ, qui voient tous deux dans cette péréquation une «bizarrerie» que le gouvernement aurait bien fait d’envoyer aux oubliettes.

Des ministres qui «montrent l’exemple», rabotant leur salaire de 8% à partir de 2023. Cela a été dit et répété: la mesure ne pèsera pas bien lourd, mais a le mérite d’exister.

On se situe dans le registre du symbolique, un peu comme pour l’extinction de l’éclairage sur les autoroutes wallonnes, ce qui peut être considéré tantôt comme essentiel, tantôt comme anecdotique, voire largement insuffisant.

Toujours est-il que la proposition du Premier ministre a fait tache d’huile jusqu’à Namur et Bruxelles, où le gouvernements régionaux ont également adopté la mesure, l’accompagnant en Wallonie d’une maîtrise des dépenses dans les administrations et cabinets, avec une série d’autres efforts structurels.

Des ministres qui «montrent l’exemple», rabotant leur salaire de 8% à partir de 2023. La mesure ne pèsera pas bien lourd, mais a le mérite d’exister.

Le débat autour de la rémunération du personnel politique est sans fin, avec la sempiternelle opposition des arguments qui se valent. Une interprétation était suggérée par le politologue Jean Faniel, directeur général du Crisp, dans les pages du Soir en fin de semaine dernière. On peut éventuellement y voir, selon lui, une forme d’entaille dans le mécanisme de l’indexation, qui placerait Alexander De Croo «en position de force pour se donner plus tard la possibilité de réduire la progression de certains salaires». Dans ce cas, le sacrifice consenti s’éloignerait bien entendu d’une mesure de sobriété adoptée en période de disette.