Belgique, Europe: destins croisés

Par Charles-Etienne Lagasse, professeur de droit constitutionnel, à l’ICHEC, à l’IHECS et à l’ ISFS

A l’agenda de l’année qui s’ouvrefigurent les élections fédérales belges, les conclusions de la Convention pour l’avenir de l’Europe, un probable avant-projet de traité constitutionnel européen et le démarrage d’une nouvelle Conférence intergouvernementale de l’Union européenne. Mais les historiens de demain retiendront peut-être cette année 2003 comme la rencontre de deux lignes de forces agissant à long termeen sens opposés : l’une, amorcée au sortir de la Première Guerre mondiale, qui pousse au lent délitement de l’Etat belge; l’autre, entamée au lendemain de la Seconde, qui anime la laborieuse édification d’un ensemble politique européen.

Et l’on est tenté de déceler ce qui, en Belgique, relève dès maintenant du confédéralisme, au regard de ce qui, dans la dynamique de la construction européenne, procède déjà du fédéralisme.

Certes, le confédéralisme présuppose l’existence d’Etats indépendants, et c’est bien ce qu’il faut lire en filigrane dans les programmes confédéralistes de plusieurs partis flamands. Mais, précisément, qui ne voit que, sous le fédéralisme officiel proclamé par l’article 1er de la Constitution, perce déjà le confédéralisme?

Sur le plan strictement juridique, on notera que la distribution des compétences entre l’autorité fédérale et les entités fédérées comme l’organisation de leur exercice, font du fédéralisme belge un modèle unique au monde. Cette distribution et cette organisation reposent sur une combinaison unique d’équipollence (NDLR: d’équivalence), d’exclusivité et de prolongement international des compétences. Corollaire de cet agencement: les relations entre Etat fédéral et entités fédérées reposent sur les principes de l’égalité en droit et du consensus. Ainsi en va-t-il au sein du Comité de concertation entre les exécutifs et des conférences interministérielles qui en procèdent, évoquant ainsi les procédures en vigueur au sein du Conseil européen. Quant aux accords de coopération signés sur une même base égalitaire par l’autorité fédérale avec les entités fédérées ou entre ces dernières, il leur arrive de suppléer l’incapacité de l’Etat fédéral à assumer ses responsabilités jusqu’au bout. Tel fut le cas pour l’organisation de la représentation internationale de la Belgique, pour le transfert du Jardin botanique ou pour le statut de l’Agence pour le commerce extérieur.

Mais la dynamique confédérale de la Belgique est encore plus manifeste si l’on considère ces acteurs décisifs sur la scène institutionnelle belge que sont les partis. Plus aucun n’est fédéral. La formation des gouvernements « fédéraux » est tributaire d’électorats, de positionnements et de jeux d’alliances distincts, sinon totalement indépendants. Bien plus, un paradoxe spécifiquement belge veut que la pression vers l’évaporation continue de la réalité belge émane de la communauté majoritaire dans le pays. Les conditions sont donc politiquement remplies pour que le mouvement se poursuive indéfiniment. Comment évoluerait l’Espagne si les Basques et les Catalans représentaient 60% des députés aux Cortes, ou si les Québécois détenaient une telle majorité à Ottawa?

De son côté, la Communauté européenne arbore déjà plusieurs traits d’une organisation fédérale. Si l’on considère les institutions, les votes à la majorité au sein du Conseil, la suprématie et l’effet direct du droit dérivé, la force contraignante des décisions de justice, la responsabilité de la Commission devant le Parlement européen, et cet embryon de bicaméralisme que signifie la co-décision, voilà autant de signatures d’une approche fédérale. Par ailleurs, la dynamique des compétences pousse dans le sens du fédéralisme. Ainsi, la monnaie unique appelle de nouveaux transferts de compétences. En sens inverse, si la politique extérieure et de sécurité laisse le dernier mot aux Etats, on voit que bon nombre des composantes d’une politique extérieure ont échappé à la pure logique intergouvernementale: politiques commerciale, scientifique, industrielle, environnementale, d’aide extérieure, de recherche… N’était-ce pas, d’ailleurs, le concept fondateur de la CECA (Communauté européenne du charbon et de l’acier) que de confier à une Haute Autorité des secteurs aussi indispensables à la préparation de la guerre que ne l’étaient l’énergie pour faire fondre le fer et sa transformation en canons?

C’est donc sans étonnement que l’on a pu entendre Valéry Giscard d’Estaing, s’exprimant au nom du Præsidium de la Conférence pour l’avenir de l’Europe, évoquer une union d’Etats, conservant, certes, leur identité nationale, mais gérant  » sur un mode fédéral certaines compétences communes« .

Ces deux mouvements, certes confrontés chacun à des forces de résistance, sont tout sauf contradictoires. Il y a longtemps que les analystes ont expliqué que les Etats-Nations vivaient une phase de redéploiement de leurs compétences, au profit des niveaux supérieur et inférieur. Que dire alors d’un Etat comme la Belgique, qui ne fut jamais un véritable Etat-Nation?

Cette questionest liée au désintérêt pour la chose politique. Car l’Etat est de moins en moins perçu comme le lieu de solution des problèmes d’aujourd’hui. Tantôt, il est trop éloigné des réalités du terrain et les citoyens aspirent à un pouvoir plus proche; tantôt les enjeux dépassent la dimension traditionnelle des Etats.

Assigner à chaque niveau de problème des institutions qui leur correspondent est bien autre chose qu’un passe-temps pour juristes ou hommes politiques. C’est un impératif démocratique.

Les textes de la rubrique Idées n’engagent pas la rédaction.

La Belgique se délite dans le confédéralisme au moment où l’Europe se soude, vaille que vaille, dans le fédéralisme. Mais ces deux mouvements sont tout, sauf contradictoires.