Densifier les villes, la galère wallonne : « Même pour des logements neutres en carbone, on récolte un tas de pétitions. C’est surréaliste ! »

Partout en Wallonie, la colère des habitants croît à mesure que de nouveaux quartiers de logements s’implantent dans leur lieu de vie. Si la densification apparaît comme une nécessité absolue pour éviter le gaspillage du territoire, l’affrontement entre riverains et promoteurs est-il évitable?

Un écoquartier de deux cents logements, à la place d’une prairie enclavée autour de maisons quatre façades. Une extension de zoning économique sur les champs et bosquets bordant un village de périphérie. Des immeubles à appartements sur quatre niveaux, au lieu d’une rangée de maisons mitoyennes vieillissantes. Le 4 avril 2023, la Wallonie a franchi une nouvelle étape vers ce qu’elle appelle «l’optimisation spatiale» des lieux de vie, en approuvant en seconde lecture le projet de Schéma de développement territorial (SDT). Il a ensuite fait l’objet d’une enquête publique, de mai à juillet dernier, dont la Wallonie dépouille depuis lors les avis et remarques. Mais la rébellion des habitants prend de plus en plus d’ampleur. Détérioration du paysage et de la mobilité, perte d’espaces champêtres ou boisés avoisinants, moins-value foncière, nuisances sonores, saturation des écoles… La nature des craintes vaut pour la plupart des projets tentant de voir le jour.

« On assistera à un ralentissement des projets d’envergure, pour ne pas mettre à mal une possible réélection en 2024. »

Le célèbre acronyme «Nimby» («Not in my backyard», pas dans mon jardin) n’a rien de neuf. Mais l’affrontement autour de la moindre velléité de promotion immobilière atteint une virulence sans précédent depuis quelques années. D’un côté, les riverains légitimement concernés par leur cadre de vie ne doivent plus nécessairement se rendre à la commune pendant les heures de bureau pour consulter l’épais dossier du nouveau quartier qui les inquiète. Le réseautage du «qui connaît un bon avocat?» et les rapports d’études d’incidences percolent via des canaux numériques, tandis que la fronde se matérialise dans des groupes Facebook, WhatsApp et des pétitions en ligne peu propices à la nuance. De l’autre côté du no man’s land immobilier convoité, les promoteurs apparaissent d’emblée comme suspects, forcément sans foi ni loi et cupides.

En tant qu’arbitres du match, les élus communaux seraient dans tous les cas complaisants. Soit envers leur électorat, soit envers les sociétés immobilières, selon le point de vue des deux camps. Qui ont chacun des arguments à faire valoir. Le premier dénonce l’absence de considération et la partialité du second lors des fameuses réunions d’information au public. Le second déplore l’hostilité du premier, empêchant tout échange constructif sur leur projet. Jusqu’à l’effet boule de neige: la défiance aboutit à la multiplication des recours, qui rallongent les délais, qui accroissent la défiance. «En cinq ans, la donne a radicalement changé, confirme Aubry Lefebvre, administrateur délégué de Thomas & Piron Bâtiment. La crise sanitaire a accéléré l’usage des réseaux sociaux et la vulgarisation des procédures de permis. Il y a de plus en plus d’opposition de principe, et ce n’est pas dû à la multiplication de projets immobiliers: on n’en réalise pas beaucoup plus qu’il y a dix ans. Mais pour faire la même chose, c’est devenu bien plus compliqué.»

160 000 futurs ménages à loger

A l’heure actuelle, la Wallonie accueille, en moyenne, onze mille nouveaux logements par an, d’après l’Office belge de statistique (Statbel). Cette tendance se poursuivra dans les prochaines décennies. Selon les projections du Bureau fédéral du plan, le sud du pays devra loger près de 160 000 ménages supplémentaires d’ici à 2050. Ce qui n’équivaut pas au nombre de logements nécessaires: «D’un côté, le parc immobilier comprend une part de logements inoccupés pour diverses raisons (travaux, mises en vente…) et, d’un autre côté, certains ménages occupent plusieurs logements (résidences secondaires, kots…)», rappelle une récente note du Centre de recherche en sciences de la ville, du grand territoire et du milieu rural (Lepur) de l’ULiège. Les besoins en logements seront particulièrement importants dans les arrondissements de Liège, Namur et Nivelles, souligne-t-elle. A l’inverse, le parc actuel sera presque suffisant dans celui de Philippeville et même excessif autour de Charleroi, Tournai-Mouscron et Marche-en-Famenne.

Dans les faits, il faudra toutefois procéder à la démolition et reconstruction des innombrables habitations qui ne répondront plus aux critères de salubrité et de durabilité dans les prochaines décennies. D’ici à 2050, la Wallonie ambitionne de tendre vers le label PEB A pour l’ensemble de son parc de logements – contre à peine 1% à l’heure actuelle. Sachant que 75% des logements wallons ont été construits avant 1985, beaucoup ne pourront pas se conformer à un tel objectif, même au prix de lourdes rénovations. «Aujourd’hui, on ne se rend pas assez compte de l’importance de disposer d’un bâti neuf dans certains cas de figure, commente Régis Ortmans, directeur du développeur immobilier chez Matexi pour la Wallonie. Rénover le patrimoine existant, ce n’est pas y apposer perpétuellement des rustines.»

Conclusion implacable: il faudra massivement (re)construire au cours des prochaines décennies, et cela doit se faire dans les lieux de vie existants, singulièrement aux abords du réseau de transport en commun structurant. L’étalement urbain, qui s’est essentiellement déroulé durant le siècle dernier, a engendré des conséquences particulièrement néfastes dans de nombreux domaines, soulignent tous les experts en aménagement du territoire: réduction de la superficie agricole, perte d’espaces pour la biodiversité et de puits de carbone, dépendance à la voiture, risque accru d’inondations, explosion du coût de nombreux services à la collectivité (réseau routier, égouttage, infrastructures énergétiques…). Même si elle tend à ralentir, l’artificialisation du sol wallon progresse en outre d’environ 12 kilomètres carrés par an. A l’instar de la Flandre, où le problème est encore plus criant, la Wallonie s’est fixée, en 2019, un objectif «stop béton», ou «zéro artificialisation nette»: à partir de 2050, il ne sera théoriquement plus possible de construire sur des terrains inoccupés, à moins d’en débétonner d’autres dans les mêmes proportions.

Densifier le bâti

C’est en 2011 que la Commission européenne a introduit le principe du «zéro artificialisation nette» dans sa feuille de route pour une Europe efficace dans l’utilisation des ressources. «La réflexion sur ce qu’est précisément l’artificialisation n’est pas encore aboutie, constate Jean-Marie Halleux, professeur au Service de géographie économique (Ecogeo) de l’ULiège. Les pays européens ne partagent d’ailleurs pas les mêmes indicateurs pour la qualifier.» Si le logement reste le principal contributeur de l’artificialisation, les chiffres sont partiellement tronqués. «Un pavillon entouré de jardins n’artificialise pas grand-chose, souligne Yves Hanin, professeur à la faculté d’architecture, d’ingénierie architecturale et d’urbanisme de l’UCLouvain. Mais l’Europe définit l’artificialisation comme tout terrain qui est soustrait à l’activité agricole, forestière ou naturelle. Il est de ce fait plus pertinent de s’intéresser aux coefficients d’imperméabilisation des sols.»

Tel qu’adopté sous la précédente législature wallonne, le Schéma du développement du territoire (SDT), établissant la fin de l’artificialisation en 2050, poursuivait aussi un objectif de densification du bâti, à savoir tendre vers une implantation de 50% de nouveaux logements dans les zones qualifiées de «centralités urbaines et rurales» à l’horizon 2030 et de 75% en 2050. Mais le texte n’est finalement jamais entré en vigueur. «Le SDT a fait l’objet d’un recours au Conseil d’Etat par la Ville d’Andenne, laquelle critiquait la carte des pôles, au motif que les données ayant servi à l’établir étaient datées et qu’en outre, elles n’avaient pas été jointes au dossier d’enquête publique, retrace le ministre de l’Aménagement du territoire, Willy Borsus (MR). Le rapport de l’auditeur recommandait une annulation, raison pour laquelle on a procédé à un retrait de l’acte litigieux. Le SDT manquait également de caractère opérationnel dans plusieurs de ses objectifs.»

En février 2022, l’actuel gouvernement wallon a donc fait une croix sur le texte de 2019, en vue de proposer une actualisation plus conforme à sa déclaration de politique régionale. Dans l’attente de l’achèvement de cette nouvelle mouture, qui fera du concept de centralités «la clé de voûte» d’une politique orientant les projets vers les lieux les mieux équipés, la Wallonie se réfère toujours à l’obsolète Schéma du développement de l’espace régional (SDER), adopté en 1999. En parallèle, de plus en plus de pouvoirs locaux se dotent d’un tel schéma à l’échelle de leur propre territoire ou de plusieurs communes. Soit pour développer une vision raisonnée des zones à privilégier, soit pour en faire un instrument de blocage à l’encontre de tout nouveau projet.

« Mieux vaut un bon débat au début qu’un conflit éternel. »

Les revirements liés aux changements de majorité et à l’agenda électoral contribuent d’ailleurs à échauffer les esprits. «Alors que l’on s’approche des élections de 2024, on assistera à un ralentissement des projets d’envergure, pour ne pas mettre à mal une possible réélection, regrette Régis Ortmans. Si certains bourgmestres tiennent leurs engagements en faisant valoir les 90% de personnes satisfaites, d’autres se focalisent sur les 10% d’insatisfaits.» Un constat que partage Aubry Lefebvre: «Immobilier ne veut pas dire immobilisme, mais notre métier prend du temps. L’enquête de l’UPSI (NDLR: l’Union professionnelle du secteur immobilier) de 2022 démontrait qu’il fallait en moyenne quatre ans pour obtenir un permis exempt de recours en Wallonie, et même six ans en région bruxelloise. Si les règles changent pendant cet intervalle, cela devient encore plus compliqué. C’est quand même affligeant. Pour n’importe quel acteur, il est important d’avoir un cadre clair et pérenne, quitte à ce qu’il soit plus restrictif.»

L’amalgame du «stop béton»

Depuis quelques années, bon nombre de riverains ou d’acteurs investis dans les fameuses «zones à défendre» (ZAD) invoquent le slogan du «stop béton» comme alibi pour bloquer tout nouveau projet immobilier sur un terrain inoccupé. Or, si ce principe entend bien mettre fin à l’étalement urbain, il préconise la densification concomitante des lieux de vie existants. Quitte à ce que cela passe par la construction de nouveaux quartiers sur des terrains idéalement desservis mais non bâtis. «La densification continue de faire peur parce que dans la conscience collective, elle s’éloigne de l’image de la maison avec un jardin, observe Yves Hanin. En outre, une partie de la population reste traumatisée par les travaux de grande envergure qui ont eu lieu entre les années 1960 et 1980, comme on l’a vu, par exemple, à Liège autour de la place Saint-Lambert.»

A cela s’ajoute le mirage du cadre de vie existant, puisque celui-ci reflète encore bien peu son potentiel constructible théorique. Comme le montrent les données de l’Institut wallon de l’évaluation, de la prospective et de la statistique (Iweps), 30% des superficies affectées à l’habitat au plan de secteur wallon n’accueillent toujours pas de construction. En province de Luxembourg, le taux d’offre foncière potentielle atteint même 42%. Selon les zones concernées, cet héritage du plan de secteur peut fortement compliquer la lutte contre l’étalement urbain. Mais, contrairement à ce que préconisent certains experts, l’actuelle majorité wallonne n’envisagera pas de déclasser des terrains à bâtir: «Je suis très attaché à ce que les propriétaires de terrains puissent raisonnablement continuer à envisager de les développer, annonce Willy Borsus. On favorisera davantage de densité dans les milieux centraux que dans les territoires périphériques, mais sans jamais aller jusqu’à interdire, ni même restreindre radicalement la construction dans ces derniers.»

Au-delà des déclarations d’intention, il semble toutefois illusoire de gagner le pari de la densification sans désamorcer l’hostilité chronique entre riverains et promoteurs. L’affrontement serait-il à ce point inévitable? Pour Jean-Marie Halleux, la pédagogie territoriale constitue un préambule indispensable. «Il faut expliquer à la population, par tous les biais possibles, que l’on a collectivement intérêt à densifier le bâti. Les communes, elles, doivent annoncer à leur population les évolutions attendues et s’y tenir.» De son côté, Barbara Le Fort, assistante de recherche à l’UCLouvain, préfère user du terme «intensification», moins négativement connoté et plus en phase avec une modification qualitative de l’espace bâti. «Il s’agit, en fait, de rendre les centralités plus attractives, à travers ce que l’on appelle les « modes de renforcement durable ». L’idée n’étant pas de se contenter d’ajouter du logement dans les villes ou les villages, mais de proposer des services et des espaces publics qui bénéficieront aussi aux habitants déjà présents.»

Logiquement, les autorités communales comme les promoteurs ne peuvent donc limiter la réflexion au simple nombre de logements à l’hectare. «Avec l’appui d’experts et d’universités, les promoteurs doivent certainement faire un effort supplémentaire pour mieux expliquer et monter leurs projets», reconnaît Régis Ortmans. Par endroits, l’arrivisme de certains promoteurs, présentant un projet visiblement plié d’avance, a assurément envenimé le conflit.

La concertation et ses limites

La participation citoyenne, le plus en amont possible, constitue l’une des clés de l’acceptabilité, estime Yves Hanin : «Mieux vaut un bon débat au début qu’un conflit éternel.» Ce que confirme Antoine Crahay, géographe et administrateur de CityTools, un bureau spécialisé dans cette approche: «Pour chaque projet, on essaie d’avoir une fine compréhension du territoire concerné, de ses acteurs et de son écologie au sens large. Avec une équipe pluridisciplinaire, on passe beaucoup de temps sur le terrain à observer, à rencontrer des habitants. Honnêtement, les processus de discussion ne sont pas toujours faciles. Il est donc primordial de développer une méthode. Si vous vous contentez d’organiser une réunion et de demander l’avis des gens au vol, vous obtiendrez des réactions très polémiques.» Une telle approche n’aboutit jamais à une acceptabilité totale, reconnaît-il. «Mais il y a au moins une reconnaissance, même de la part des opposants les plus radicaux, pour cette phase d’écoute. Qui aboutit souvent à une évolution partielle du projet.»

Cette seule démarche ne suffira pourtant pas à faire sauter le verrou de l’acceptabilité. «Quoi qu’on fasse, 80% des projets poseront problème, soupire l’administrateur délégué de Thomas & Piron Bâtiment. Pour avoir testé deux approches, l’une qui répond tout juste aux exigences minimales et l’autre plus poussée, il n’y a pas de réelle différence.» Un fatalisme également perceptible chez Matexi, qui affirme avoir expérimenté bien des formules. «Nous sommes à l’origine de la charrette urbanistique (NDLR: une méthode poussant les curseurs de la réflexion urbanistique en amont des projets) et cela a engendré son lot de succès. Mais la population doit aussi accepter d’écouter. Or, beaucoup de gens ne veulent même plus comprendre pourquoi on compte construire à tel endroit ou abattre tel arbre.»

A tous les étages, les pouvoirs publics devront donc prendre davantage les rênes de leur territoire. Et assumer le mécontentement d’une part de leur électorat, s’ils veulent honorer leur promesse de s’engager dans la lutte contre l’étalement urbain à travers la densification de certaines zones. «La balle est dans le camp du courage politique, et de très loin», glisse un autre promoteur de renom. «Que les communes réalisent leur schéma de développement dans les cinq ans et maximisent les interactions avec les citoyens à ce stade-là, conclut Jean-Marie Halleux. On peut très bien accueillir la démographie attendue sans modifier radicalement la configuration du bâti. Mais cela doit être anticipé, expliqué, afin que le grand public puisse faire le lien entre les grands enjeux environnementaux.» Dans une région où la superficie résidentielle par habitant est l’une des plus élevées d’Europe (305 m2 en moyenne, soit 4,6% de plus qu’il y a dix ans), il y a assurément de la marge pour une densification raisonnée des lieux de vie. Même si cela suppose pour beaucoup d’abandonner le rêve de la villa 4 façades.