L’Etat doit-il reprendre des participations dans l’économie en ces temps incertains? La question divise les experts et les élus, mais révèle surtout la faible transparence des investissements publics.
Y a-t-il un regain keynésien en Belgique? Au début du XXe siècle, le célèbre économiste britannique John Maynard Keynes postulait que l’Etat devait pallier les multiples défaillances de l’économie de marché à travers les investissements publics. Dominée par le règne du néolibéralisme dès les années 1970 prônant au contraire la privatisation et le désengagement de l’Etat, la théorie keynésienne a, par la suite, regagné du terrain lors de la crise financière de 2008. Injection massive de capital dans Fortis, Ethias et Dexia, nationalisation de cette dernière (devenue Belfius), recours au déficit public… Telles étaient les clés de voûte du sauvetage du secteur bancaire.
«A l’échelle mondiale, les pouvoirs publics augmentent leur présence dans le capital des sociétés marchandes alors qu’elle régressait avant la crise de 2008, diagnostiquait une analyse du Centre de recherche et d’information socio-politiques (Crisp) en 2021. Ce retour en force de l’actionnariat public concerne aussi l’Europe occidentale.» Depuis lors, d’autres crises sont passées par là. Sanitaire, énergétique, géopolitiques. Toutes ont mis en lumière la vulnérabilité de l’Europe. Ses Etats y ont vu la nécessité absolue de rapatrier des moyens de production stratégiques, parfois critiques. Masques, microprocesseurs, minerais, énergies, batteries… Le soutien européen, largement financé par les Etats membres, se chiffre en centaines de milliards d’euros.
«La France possède plus de parts dans le secteur énergétique belge que la Belgique elle-même.»
A l’échelon belge, voilà que le rôle des pouvoirs publics est au centre de trois exemples récents. Depuis mars dernier, les deux réacteurs nucléaires prolongés, Doel 4 et Tihange 3, appartiennent à parts égales à Engie et à l’Etat belge, à travers la coentreprise Be-Nuc. Davantage, il est vrai, par la force des choses: l’énergéticien français rechignait à s’engager seul dans cette résurrection nucléaire. «Avant cela, la Belgique faisait partie d’une espèce rare, qui n’avait pas pris de participations dans les gros producteurs énergétiques de son territoire, décode Fabienne Collard, chercheuse au Crisp. La France possède toujours plus de parts dans le secteur énergétique belge que la Belgique elle-même.» En juin dernier, la Région flamande a pour sa part déboursé, via la Participatiemaatschappij Vlaanderen (PMV), près de 2,8 milliards d’euros pour devenir le principal actionnaire de Brussels Airport (39% des parts). Et cette année, le gouvernement fédéral a ponctionné 944 millions d’euros de dividendes de sa banque, Belfius, pour augmenter le budget de la défense. Son management a, lui, exprimé le souhait d’une ouverture partielle du capital au secteur privé.
Des vents contraires
«Les participations publiques qui visent à contrôler des entreprises sont plutôt en diminution, observe David Van Den Abbeel, coordinateur du secteur Economie au Crisp. En revanche, celles soutenant des secteurs particuliers ou des entreprises innovantes sont en augmentation.» Particulièrement gourmand en capital, le secteur des biotechs en est l’une des illustrations. Mais ces injections de capital sont en proie à des vents contraires. Au nord du pays, il s’agit «d’être dans le cockpit» de l’aéroport national, selon le ministre-président flamand, Matthias Diependaele (N-VA). Quitte à gonfler l’endettement de la Flandre dans un premier temps (lire ci-dessous). «Nous souhaitons veiller aux intérêts économiques de l’aéroport, qui joue par exemple un rôle de pionnier dans le transport de médicaments», éclaire PMV. Au sud, la Déclaration de politique régionale (DPR) du MR et des Engagés préconise au contraire un «renforcement éventuel de l’ancrage des actionnaires privés dans les sociétés de gestion des aéroports wallons». «Ce qui est stratégique pour la Flandre le serait-il moins pour la Wallonie?, critiquait en juin le socialiste Thomas Dermine, bourgmestre de Charleroi. Pendant que le nord du pays sécurise ses infrastructures clés dans le giron public, le gouvernement wallon s’apprête à brader les siennes.»
Brussels Airport: coup de maître ou arrimage symbolique ?
L’acquisition par la Région flamande, via PMV, de 39% des parts de Brussels Airport a suscité bien des questions. Est-elle sensée? Le gouvernement annonce la rentabilité pour 2028, grâce aux dividendes générés. Plusieurs experts y voient un investissement démesuré (plus du double de la valeur gérée jusqu’ici par PMV). Est-elle stratégique? L’accord de gouvernement flamand ne comportait pas une ligne sur cette opportunité, survenue lorsque le fonds de pension canadien OTTP a décidé de vendre ses parts. «PMV investit depuis plus de quinze ans dans les infrastructures, convaincue qu’elles sont essentielles à la croissance économique et à la prospérité d’une région ou d’un pays, commente la société d’investissement flamande. Un aéroport fonctionnel est stratégiquement important pour l’écosystème que nous souhaitons créer.» D’autres considèrent qu’il s’agit d’un symbole, un aéroport n’étant pas délocalisable.
Des élus wallons et bruxellois redoutent que les intérêts flamands passent désormais au premier plan dans l’aéroport national, au détriment des autres Régions. De son côté, Groen dénonce une absence de débat et pointe le double jeu de la Région, devenant juge et partie dans la délivrance des permis et dans les contrôles de conformité de l’aéroport. Pour sa part, PMV confirme qu’une «tentative a été faite du côté flamand pour procéder à un achat conjoint avec le niveau fédéral, mais cela n’a finalement pas abouti».
Au fédéral, l’accord de coalition n’augure pas un renforcement substantiel des participations publiques. «L’Etat reste toujours dans la retenue en matière d’intervention directe dans l’économie», mentionne-t-il. Vu le déficit public croissant et les nouveaux défis (entre autres porter le budget de la défense et de la sécurité à 5% du PIB d’ici à dix ans), certains discours prônent plutôt la revente de certains bijoux de famille. Il est vrai qu’au regard de la méforme des cours de Proximus (détenue à 53,51% par l’Etat via la Sfpim, la Société fédérale de participations et d’investissement), de bpost (51,04%) ou d’Umicore (5%), l’investissement public fédéral ne s’illustre pas toujours par le haut. «L’Etat est le plus mauvais actionnaire du monde. Surtout en Belgique», lançait à La Libre le président du MR, Georges-Louis Bouchez, en octobre dernier.
«Tout le fatras du néolibéralisme anglo-américain a conduit à occulter les inégalités sociales et les drames environnementaux.»
Peut-on généraliser de la sorte? «Avoir des entreprises codétenues à 50-50 par le privé et par l’Etat, de surcroît avec un conseil d’administration politisé, c’est le pire des deux mondes, admet l’économiste Bruno Colmant, membre de l’Académie royale de Belgique. De manière indiscutable, cela a été le cas de bpost et de Proximus. La mainmise de l’Etat y a créé de l’inefficacité. En revanche, il existe des exemples d’entreprises publiques gérées selon des normes tout à fait optimales. Il suffit de penser à Belfius et Ethias, par exemple.»
«Restaurer la puissance publique»
Dans son récent essai Une brûlante inquiétude (Mardaga, 2024), Bruno Colmant souligne «l’impérieuse nécessité de réhabiliter de manière épistémique des Etats stratèges». Après avoir suivi la voie néolibérale pendant des années, jusqu’à présider la Bourse de Bruxelles et participer au comité de direction de celle de New York, l’économiste se déclare aujourd’hui «profondément sceptique». «Tout le fatras du néolibéralisme anglo-américain a conduit à occulter les inégalités sociales et les drames environnementaux», écrit-il. Selon lui, il importerait aujourd’hui de «restaurer la puissance publique et de soustraire les aspects sociaux et environnementaux aux lois du marché». A cet égard, un Etat stratège serait donc «capable de coordonner et de planifier, avec le secteur privé, au travers de synergies, d’une clarification et d’une projection dans le temps, ses ambitions».
Concrètement, l’Etat pourrait devenir «coactionnaire d’initiatives privées» pertinentes ou stabiliser «l’ancrage des entreprises dans un contexte de délocalisation». En bref, reprendre la main dans une série de secteurs trop longtemps délaissés à l’économie de marché. Soins de santé, éducation, logement, transports en commun, énergie, eau, Internet, alimentation nutritionnelle: tels seraient au minimum les services publics essentiels qu’il conviendrait de «démarchandiser», selon Bruno Colmant. Il ne s’agit pas nécessairement d’opérer des (re)nationalisations débridées. «Les prises de participations ne sont qu’une voie parmi d’autres, relate-t-il au Vif. Le gouvernement devrait d’abord avoir un dialogue avec les grandes entreprises actives sur son territoire, pour que leurs objectifs contribuent à la prospérité. Ne pourrait-on pas imaginer, par exemple, des compensations industrielles de la part d’un Amazon, qui utilise une série d’infrastructures et engorge les services postaux?»
A l’heure où les géants du numérique apparaissent plus puissants que les Etats, ces derniers doivent restaurer un équilibre. Ce n’est pas un hasard si le Danemark avait créé, dès 2017, un poste d’ambassadeur auprès des Gafam (Google, Apple, Facebook, Amazon, Microsoft). «Pendant 45 ans, on a cru que le néolibéralisme se développerait dans un système de concurrence parfaite, poursuit Bruno Colmant. On ne s’est pas rendu compte qu’on évoluait en réalité vers un monde de plus en plus monopolistique du côté du privé.»
«Il ne s’agit pas d’opposer néolibéralisme et keynésianisme, mais de mettre en place une intervention publique intelligente.»
Quels leviers?
Pour Bertrand Candelon, professeur de finances à la Louvain School of Management (UCLouvain), il serait faux de croire que le néolibéralisme règne en maître absolu. «Au contraire, je pense qu’on reste dans une intervention keynésienne. Il y a trois niveaux de réponse à la question de la place que doit prendre l’Etat. Il y a d’abord les fonctions régaliennes: l’armée et la sécurité, l’éducation –encore que certains différencient l’éducation primaire et supérieure–, la diplomatie… Pour ces aspects-là, il n’y a pas de débat. Ensuite, il y a tout ce qu’on peut qualifier de stratégique: les masques, les souches de vaccin, l’acier, les microprocesseurs… A ce niveau, il existe effectivement une dérive: on a bénéficié de la globalisation en externalisant ces facteurs stratégiques mais en période de crise, on se retrouve dépourvu. Enfin, l’Etat peut insuffler des directions dans l’économie: la transition énergétique, la réindustrialisation, etc. Doit-il pour autant intervenir d’une manière opposée aux marchés? L’histoire a démontré que cela ne fonctionnait pas bien.»
En mars 2025, la tentative de bâtir un champion européen des batteries pour véhicules électriques, Northvolt, s’est soldée par une faillite de l’entreprise suédoise, malgré plus de dix milliards de financement. Le professeur cite pour sa part le «Plan calcul» en France, lancé en 1966 à l’initiative du général de Gaulle et visant à développer une industrie nationale de l’informatique. «Cela a été un désastre; 50 ans après, il n’y avait plus d’entreprise informatique en France.» Il pointe aussi les dépenses faramineuses de la Malaisie dans le segment des microprocesseurs. Un investissement fructueux en matière d’exportations, mais critiqué sur le plan de ses retombées réelles et de la montée en gamme des équipements. «Il ne s’agit donc pas d’opposer néolibéralisme et keynésianisme, mais de mettre en place une intervention publique intelligente», conclut Bertrand Candelon.
Quels leviers activer? Des participations majoritaires ne sont pas indispensables pour porter la voix des acteurs publics. Bruno Colmant souligne l’intérêt des golden shares, ou actions en or: celles-ci octroient à leurs détenteurs des droits exceptionnels (de veto, par exemple), même s’ils ne possèdent qu’une partie minoritaire du capital. Bertrand Candelon rappelle que l’Etat peut aussi miser sur la réglementation. «C’est quelque chose qu’on ne développe pas assez chez nous; or, c’est gratuit. L’Etat pourrait octroyer une déduction fiscale aux acteurs privés investissant dans la transition climatique, ou dans tout autre domaine jugé important.»
Réallouer les moyens actuels
Qu’importent donc les moyens utilisés (participations ou non), tant que les pouvoirs publics impriment une vision. Plutôt que d’accroître encore plus l’investissement public, il s’agirait de réévaluer et de réallouer les moyens actuels, quitte à privatiser entièrement ce qui ne revêt pas un intérêt stratégique. «Belfius est un bon exemple, estime, en off, une experte du think tank Groupe du vendredi. L’Etat est intervenu à un moment stratégique, mais devrait céder ses parts une fois la situation stabilisée. Le maintien d’un actionnariat public « à vie » me semble néfaste.»
«Il est bon de garder un pied dans une banque publique, pour gérer des travaux d’infrastructures locaux et porter la dette publique, objecte Bruno Colmant. De même, cela fait sens de compter sur la FN Herstal (NDLR: rachetée à 100% par la Région wallonne en 1998 et devenue FN Browning Group), surtout dans le contexte actuel. En revanche, on peut se demander s’il est nécessaire de garder des participations dans Proximus: certes, elles génèrent des dividendes (NDLR : 90,4 millions d’euros à la Sfpim en 2024), mais la société ne procure pas un service unique et privilégié à la population. Il en va de même pour bpost.»
En Wallonie, le gouvernement souhaite «revoir l’ensemble des participations qu’il détient directement ou indirectement dans des sociétés commerciales afin d’identifier la stratégie de celles-ci». Maintien ou cession des participations, consolidations avec d’autres entreprises… telles sont les options sur la table. Né au début de 2023 de la fusion de trois invests, Wallonie Entreprendre procède d’initiative à des ajustements. «D’un côté, on parle de plus en plus d’autonomie stratégique et de l’autre, il est question de vente d’actifs, commente son CEO, Olivier Vanderijst. Depuis deux ans et demi, ce qu’on a vendu nous a amené 500 millions d’euros en cash. Cela montre que notre portefeuille tourne. Va-t-on le faire tourner davantage à l’avenir? En tous les cas, nous allons procéder à un examen plus systématique de nos participations détenues depuis plus de sept ans.»
Car un Etat stratège a d’abord besoin d’une… stratégie. Et c’est là où le bât blesse, estiment de nombreux experts. La Sfpim, le bras financier du fédéral, joue à la fois le rôle de société d’investissement, ciblant des secteurs innovants, et celui de holding public, garantissant une présence étatique à long terme dans quelques structures. A l’heure actuelle, plus de 20% de la valeur de son portefeuille ne relève pas de ses six domaines de prédilection (eux-mêmes vastes), principalement du fait de la centralisation de Proximus en 2024. Entre les fonds d’investissement chinois, un palais des congrès et une société en charge de la piscine de la VUB, le catalogue des participations apparaît comme un fourre-tout. «Il y a quelque chose d’un peu ronflant là derrière, confirme Fabienne Collard. A côté des quelques grosses participations, il ne semble pas y avoir de réels bouleversements.»
Manque de transparence
Contacté par Le Vif, le cabinet du ministre de tutelle de la Sfpim, Jan Jambon (N-VA), ne fait «aucune déclaration» à ce sujet. Idem de la part de son CEO, Koen Van Loo, dans l’attente de la nouvelle stratégie à esquisser. Reste l’accord de coalition fédérale, qui prévoit de renforcer l’ancrage de la société d’investissement dans «la défense, l’aéronautique, [le domaine] spatial, l’énergie, la santé publique, les services financiers et la cybersécurité». De manière générale, la Sfpim ne brille pas par sa transparence, à tel point qu’il est difficile d’établir des conclusions sur le succès de ses investissements. Elle ne publie plus de rapports annuels sur son site Web depuis 2021; ce n’est qu’en coulisses que Le Vif a pu obtenir une présentation PowerPoint des résultats annuels de 2024.
«La Sfpim a défini des secteurs “stratégiques” cibles, mais ces catégories sont tellement vagues qu’elles peuvent englober à peu près tout.»
«La Sfpim a défini des secteurs « stratégiques » cibles, mais ces catégories sont tellement vagues qu’elles peuvent englober à peu près tout, reproche une observatrice avisée. Elle déclare également viser un équilibre entre rendement économique et ancrage sociétal, mais sans jamais préciser le poids relatif de chaque critère. Ce flou permet de justifier presque toutes les décisions.» C’est aussi le sentiment des chercheurs du Crisp. «La majorité des transactions entre le secteur privé et le secteur public passent en dessous des radars médiatiques», indiquaient-ils dans leur radioscopie publiée en 2021.
En l’absence d’un cadastre des investissements publics, impossible d’identifier les moyens à réallouer, et donc de bâtir un Etat stratège. «Aussi hallucinant que cela puisse paraître, il n’existe pas actuellement de classification des entreprises publiques, tonnait Sandra Gobert, la CEO de Guberna, l’Institut des administrateurs, dans une tribune de L’Echo. Personne n’en a un aperçu complet.» De même, les participations détenues directement par l’Etat belge ou ses Régions, et non via leurs invests respectifs, s’apparentent à une boîte noire. Dans le meilleur des cas, ce n’est qu’au cas par cas qu’il est possible de les retrouver –la Loterie nationale, par exemple, est détenue à 78,72% par l’Etat fédéral, le solde étant géré par la Sfpim.
«Une vision réalisable nécessite six éléments de base, énumérait encore Sandra Gobert, cette fois dans De Tijd: un inventaire des actifs, un cadre de gouvernance réglementaire clair, des objectifs stratégiques à court et à long termes, une concentration sur les activités principales et la gestion des risques, et un mécanisme de suivi et d’ajustement.» Aux Pays-Bas, le ministère des Finances produit tous les cinq ans un rapport d’évaluation pour justifier la détention de parts dans une entreprise. Bien plus interventionniste, la Norvège, elle, publie des rapports sur la propriété de l’Etat, détaillant l’évolution de la valeur du portefeuille détenu, ainsi que le retour sur investissement.
En Belgique, la marche s’annonce donc longue avant d’entrevoir les contours d’un Etat stratège, capable de garantir la prospérité et d’imprimer une vision à long terme, au-delà des limites marchandes. Ce n’est visiblement pas au départ d’une feuille blanche, mais bien d’une page couverte de flèches en tous sens qu’elle devra clarifier ses priorités pour les années à venir.
