Renforcer la résilience de nos sociétés face aux crises à venir : le nouveau Fonds mondial pour la protection sociale (carte blanche)

Le 19 juin, la Conférence internationale du travail – l’organe suprême de l’Organisation internationale du travail (OIT), qui rassemble les délégués des gouvernements, des employeurs et des travailleurs de ses pays membres – a demandé à l’OIT de travailler à la mise en place d' » un nouveau mécanisme international de financement, tel qu’un Fonds mondial pour la protection sociale, qui pourrait compléter et appuyer les efforts de mobilisation des ressources nationales, en vue de parvenir à l’instauration d’une protection sociale universelle. « 

Ce vote couronne près de dix années d’efforts. Mais c’est la crise actuelle qui a permis cette avancée. En raison de la pandémie de Covid-19 et des mesures adoptées pour protéger les populations, près de 115 millions de personnes supplémentaires pourraient avoir basculé dans l’extrême pauvreté en 2020, et 35 millions de personnes supplémentaires pourraient subir le même sort cette année. Cette catastrophe sociale trahit le manque de préparation des gouvernements. Avant la crise, 61 % de la main-d’oeuvre mondiale était encore composée de travailleuses et de travailleurs du secteur informel ou occupant des emplois précaires, sans accès réel à la protection sociale ou avec une couverture insuffisante. 55 % de la population mondiale, soit 4 milliards de personnes, ne bénéficiaient d’aucune protection sociale, et 26 % n’étaient couvertes que contre certains risques. Lorsque la pandémie a frappé, de nombreux pays ont certes adopté des mesures de protection sociale pour absorber le choc et protéger leurs populations des conséquences de la crise. Le plus souvent cependant, il ne s’agissait que de dispositions ponctuelles et à court terme. De très nombreuses personnes, par ailleurs, n’ont pas bénéficié de ces mesures, notamment parce que les registres sociaux sont trop souvent incomplets ou reposent sur des informations obsolètes. Au bout du compte, ce sont paradoxalement les personnes les plus pauvres et les plus vulnérables qui n’ont pu accéder aux dispositifs d’aide alors qu’elles en avaient le plus besoin, que ce soit par manque d’information, de documentation ou d’accès à Internet. Les mailles des filets de sécurité sociale se sont avérées souvent trop larges.

Les pays à faible revenu (PFR) ont dû faire face à des obstacles supplémentaires. Beaucoup ont été touchés par la baisse des envois de fonds des travailleurs et travailleuses migrants, qui ont en moyenne chuté d’environ 20 % à cause de la crise. Certains ont souffert de l’arrêt brutal du secteur touristique. En outre, la capacité de nombreux pays d’emprunter sur les marchés internationaux a été entravée par leur fort niveau d’endettement (qui atteignait déjà un pic historique avant même que la crise ne frappe), et les Etats n’ont pas pu recourir à l’emprunt pour financer des prestations sociales. Des initiatives telles que la mise en place par le G20 d’un Cadre commun pour le traitement de la dette au-delà de l’Initiative de suspension du service de la dette (ISSD) ont permis de donner un peu de répit aux pays très endettés. Mais un tel dispositif ne répond que partiellement au problème : les pays censés en bénéficier craignent, à juste titre semble-t-il, d’être mal évalués par les agences de notation s’ils cherchent à restructurer leur dette. Cela explique pourquoi seuls trois pays (le Tchad, l’Éthiopie et la Zambie) ont pour l’instant rejoint le Cadre commun. La chute des cours des matières premières – dont dépendent en grande partie les recettes d’exportation des PFR – a aggravé les problèmes de liquidités de ces pays, les privant d’un accès aux devises fortes dont ils ont le plus grand besoin pour rembourser leur dette extérieure. Qui plus est, l’économie de ces pays est généralement faiblement diversifiée. D’où, sans doute, la réticence de ces pays à établir des socles de protection sociale durables et fondés sur les droits : en temps de crise, la demande de protection sociale augmente brutalement en même temps que les revenus de l’Etat chutent, et ils peuvent dès lors redouter que les mécanismes de protection sociale ne soient pas viables, du point de vue budgétaire, lorsque l’économie subit des chocs.

La mise sur pied d’un Fonds mondial pour la protection sociale permettrait d’octroyer des fonds supplémentaires aux pays à faible revenu afin de les accompagner dans l’instauration et la pérennisation de socles de sécurité sociale au bénéfice de leurs populations. Elle permettrait aussi de renforcer la résilience des systèmes de protection sociale avant que n’éclate la prochaine crise.

Le coût de cet investissement n’est pas exorbitant. Selon l’OIT, le déficit de financement des pays à faible revenu, dont la population totale est de 711 millions, s’élève à 79 milliards de dollars US par an, dont 41 milliards de dollars US pour l’accès aux soins et à la santé. Ce montant représente 15,9 % du PIB des pays à faibles revenus, et cela représente pour ces pays un fardeau impossible à assumer. Mais il ne correspond qu’à la moitié seulement du montant total de l’aide publique au développement (APD) versée par les pays de l’OCDE en 2020. Jusqu’à présent, la protection sociale n’a que très peu bénéficié de l’aide publique au développement : en 2018, elle représentait un petit milliard de dollars US, soit moins de 0,7 % du montant total de l’APD (ou 3,5 milliards de dollars US si l’on prend en compte l’ensemble des soins de santé, soit 2,2 % du montant total de l’APD). Cela représente à peine un 60.000ème de l’ensemble des richesses produites dans les pays de l’OCDE (qui s’élevait en 2018 à 60.000 milliards environ).

La viabilité du Fonds mondial ne dépend d’ailleurs pas uniquement, ni même principalement, de la générosité des pays riches. D’autres sources de financement pourraient s’avérer plus prometteuses que l’APD. La CNUCED et la Commission sur la transformation de l’économie mondiale [de l’Institut pour une nouvelle pensée économique] préconisent toutes deux d’accroître la marge de manoeuvre budgétaire des pays en développement pour leur permettre de pallier les conséquences sociales de la pandémie de Covid-19, en recourant à une nouvelle attribution de droits de tirage spéciaux (DTS) par le FMI : l’émission immédiate d’un montant relativement modeste de 655 milliards de DTS (soit 931 milliards de dollars US), qui peut se faire sans passer par les parlements nationaux, permettrait aux pays à faible revenu de financer une partie de leur politique de relance. Lors de leur rencontre des 4 et 5 juin, les ministres des finances et les gouverneurs des banques centrales du G7 ont d’ailleurs rappelé leur soutien à l’allocation de nouveaux droits de tirage ; cette émission qui vise à soutenir le financement des plans de reprise économique devrait atteindre l’équivalent de 650 milliards de dollars US d’ici la fin août 2021, dont 21 milliards de dollars US seraient automatiquement alloués aux pays à faibles revenus. La mise à disposition de DTS inutilisés par certains pays pourrait venir compléter ce dispositif. Les ministres des finances et les gouverneurs des banques centrales du G7 ont également proposé d’utiliser les DTS pour abonder le Fonds fiduciaire pour la réduction de la pauvreté et la croissance. Cette proposition est mal inspirée. Le Fonds fiduciaire pour la réduction de la pauvreté et la croissance, dispositif géré par le FMI qui accorde aux pays à faible revenu des prêts à des conditions concessionnelles, ne réduit pas la pauvreté : il n’encourage nullement les pays bénéficiaires à mobiliser cette aide financière pour des services essentiels tels que la santé et l’éducation car l’accès à ces prêts est conditionné à la réduction des déficits budgétaires.

Par ailleurs, la protection sociale ne devrait en aucun cas être pensée comme un coût, mais bien comme un investissement. Elle permet aux pays pauvres de progressivement créer les conditions d’une croissance inclusive, et donc de mieux mobiliser leurs ressources nationales pour le financement des socles de protection sociale. D’abord – c’est l’argument keynésien classique -, la protection sociale joue un rôle stabilisateur en période de ralentissement économique car elle accroît les niveaux de consommation des ménages à faible revenu. La protection sociale renforce aussi la résilience des ménages ; la constitution d’une épargne leur permet de ne pas avoir à vendre leurs moyens de production en temps de crise et les protège du risque de tomber dans la misère à cause de dépenses de santé exorbitantes. Enfin, les effets multiplicateurs de la protection sociale sont nombreux : elle est favorable à l’augmentation des taux de scolarisation et de formation ainsi qu’à l’amélioration de la santé, elle améliore les perspectives d’emploi, profitant aux économies locales dans leur ensemble.

Un rapport présenté le 29 juin au Conseil des Droits de l’Homme, organe intergouvernemental des Nations unies qui se réunit à Genève, plaide en faveur du Fonds mondial pour la protection sociale. Il affirme que la crise actuelle offre une occasion unique de renforcer la solidarité internationale en faveur d’une protection sociale universelle, et que les gouvernements doivent être à la hauteur de cette opportunité. Le sort de l’économie mondiale est certes très incertain. Mais nous savons déjà que les chocs à l’avenir seront plus nombreux et plus violents. Il est possible de s’y préparer en garantissant la sécurité économique aux personnes tout au long de leur vie. Ce n’est pas simplement une obligation découlant des obligations des Etats en matière de droits humains et un impératif éthique – c’est également une question de bon sens économique.

Olivier De Schutter est le Rapporteur spécial de l’ONU sur les droits de l’homme et l’extrême pauvreté.