"Les dirigeants européens ont commandé trop tard, et ils n'ont parié que sur quelques entreprises. Ils se sont accordés sur un prix dans une procédure européenne typiquement bureaucratique et ils ont complètement sous-estimé l'importance fondamentale de la situation." Ainsi parlait Markus Söder, ministre-président (CDU) de Bavière. De telles déclarations, multipliées ces dernières semaines, illustrent l'impact très nuisible du déraillement de la stratégie européenne des vaccins. Elles déforment toutefois ses causes et minimisent ses conséquences, qu'il convient de bien identifier.

Les choses n'avaient pourtant pas mal commencé. La Commission européenne avait été lente dans l'identification de la crise du coronavirus, dans le domaine des blocages de frontières, dans le lancement d'un fonds de redressement (lancé par le tandem franco-allemand) et finalement dans la commande commune de vaccins (initiative émanant à l'origine de quatre Etats membres). Pourtant, à chaque fois, elle avait redressé la situation.

Pour les vaccins, elle a néanmoins commis une première erreur importante. Elle n'a pas assez pris en compte l'urgence. Elle a seulement privilégié les prix, ainsi que la responsabilité des producteurs. Elle avait pourtant des circonstances atténuantes. Plusieurs Etats membres voulaient limiter les dépenses, d'autres gérer leur population en partie hostile aux vaccins. (Il suffirait d'ailleurs qu'un vaccin révèle des contre-effets importants pour que la perception du dossier change complètement.) Néanmoins, sur le plan tant sanitaire qu'économique, cette erreur pouvait provoquer de grands dommages. (Cela aurait été encore bien davantage le cas si seulement un ou deux vaccins avaient réussi). Ces dommages pouvaient d'ailleurs être aisément anticipés, puisque la Chine avait retardé la notification de la pandémie notamment pour effectuer des achats énormes de matériel de protection, qui expliquent les pénuries au printemps 2020.

L'Europe revit maintenant cette crise des masques de 2020, à la différence que cette fois ce sont les Etats-Unis et la Grande-Bretagne qui l'ont notamment dépassée. Ces pays ont pour cela accepté des prix plus hauts et des garanties plus basses.

Quand Pfizer et AstraZeneca ont annoncé des retards de livraisons, et que la Commission a été critiquée pour cela, elle aurait parfaitement pu rappeler ce contexte. Elle aurait aussi pu souligner que les Etats membres avaient endossé cette stratégie, puisqu'elle devait rendre des comptes à leur comité. Et qu'ils avaient aussi défini un budget qui la liait. Elle aurait pu adopter une approche collaborative avec les producteurs et tenter de développer les lignes de production. Bien au contraire, elle a adopté une approche radicalement différente: beaucoup moins managériale et beaucoup plus conflictuelle. Là se situe le véritable déraillement.

L'Union a d'abord réclamé des vaccins promis au Royaume-Uni, puis annoncé des contrôles de ses exportations. Finalement, c'est le président du Conseil européen Charles Michel qui a indiqué à l'agence Reuters le 28 janvier avoir proposé à von der Leyen d'attaquer AstraZeneca en justice (dans une lettre bizarrement adressée seulement aux dirigeants d'Autriche, de République tchèque, du Danemark et de Grèce). Comme l'avait vite relevé le premier ministre belge Alexander de Croo au Parlement, cela ne constitue pas une approche productive. Pourtant, von der Leyen l'a endossée, et a emmené la Commission au naufrage, pour plusieurs raisons.

En premier lieu, sur le plan juridique, il y avait dès le départ très peu de chances de voir condamner AstraZeneca en justice. Les multinationales pharmaceutiques sont rarement dirigées par des enfants de choeur. Dans un projet aussi risqué que développer la production de nouveaux vaccins, de façon accélérée, et avant même leur autorisation, une entreprise sérieuse ne pouvait de toute évidence pas prendre des engagements fermes. On pouvait le prévoir avant même de lire le contrat, et cela devient encore plus évident après l'avoir lu. Une entreprise qui s'engage à déployer "ses meilleurs efforts" pour livrer ses produits assume à l'évidence une obligation de moyen, et non de résultat. De plus, selon l'interprétation de la Commission, AstraZeneca se serait engagée à donner priorité à l'Union européenne sur le Royaume-Uni, alors que ce dernier avait signé un accord trois mois avant. C'est assez impossible à prouver. En tout état de cause, voir l'Union européenne régler une opération existentielle, portant sur des centaines de millions d'euros, avec un contrat en partie ambigu et en partie contradictoire témoigne d'un amateurisme monumental.

Se réfugier dans un recours sans issue constitue la deuxième erreur d'Ursula von der Leyen. (Certes, la proposition originale émane de Charles Michel mais, disposant de la décision, von der Leyen en a assumé la responsabilité. Nombre de personnes à la Commission se demandent toujours pourquoi elle a suivi servilement Charles Michel sans que quiconque ait effectué le moindre examen sérieux des implications.)

En réalité, dès ce moment, chacun aura compris que tous les responsables, des institutions européennes aux Etats membres, couraient en réalité aux abris en cherchant à rejeter la responsabilité des retards sur n'importe qui d'autre. AstraZeneca constituait le bouc émissaire tout trouvé pour masquer les erreurs commises, même au prix d'arguments pitoyables.

En effet, en deuxième lieu, sur le plan médical, ce choix se révèle encore plus mauvais. Même en admettant que la Commission ait eu une chance de succès judiciaire, celle-ci ne pouvait aboutir qu'après des années. L'impact immédiat sur la livraison des vaccins ne pouvait être que parfaitement nul, et même possiblement négatif. Par-dessus le marché, AstraZeneca occupe pour le moment une place centrale parmi les fournisseurs, avec un vaccin sensiblement moins cher et sensiblement plus facile à administrer. Un litige judiciaire avec l'entreprise ne pouvait évidemment que compliquer des accords ultérieurs inévitables. Le règlement de ce litige deviendrait en plus le premier élément de tout nouveau contrat.

En troisième lieu, sur le plan extérieur, la situation a encore été aggravée par la proposition de la Commission visant à contrôler les exportations de vaccins. Prise en catastrophe, cette mesure semble ignorer purement les contraintes de l'OMC ou du récent accord commercial avec le Royaume-Uni. Elle effectue en plus des discriminations sans justifications entre partenaires tiers. Elle provoque en plus un retour non réfléchi des Etats membres dans la politique commerciale (comme permet de le voir immédiatement un projet de loi annoncé en Belgique). Tout cela constitue un précédent dangereux pour l'avenir du commerce. En outre, si von der Leyen a naguère déclaré que l'Europe conduirait la réponse globale à la pandémie, elle fait ici exactement l'inverse. Elle donne ainsi un exemple désastreux de nationalisme des vaccins, justement critiqué par l'Organisation mondiale de la Santé comme l'Organisation mondiale du Commerce. L'imitation par d'autres pays pourrait mener à une catastrophe planétaire dans la vaccination. Pour une Commission qui se veut à la pointe de la coopération internationale (sic), cela ressemble fort à une mauvaise imitation de Trump.

Ici, chacun connaît l'origine de la mesure: une revendication répétée du gouvernement allemand (Die Welt, 25 janvier). Tout le monde ici comprend le suivisme de von der Leyen. Elle l'a fait endosser par des commissaires amorphes informés 30 minutes avant décision (exactement la technique utilisée naguère par Jean-Claude Juncker pour faire avaliser la nomination illégale de Selmayr comme directeur général). On notera enfin que la Commission a présenté la mesure, par la voix de son commissaire au commerce, comme un mécanisme d'information alors qu'il s'agit bien d'une autorisation. Reflet d'une communication parfois approximative, et parfois mensongère.

Enfin, dans ce cadre, la Commission a réussi à remettre en cause le régime sur l'Irlande du Nord établi dans l'accord de retrait du Brexit (qu'elle n'a cessé pourtant de défendre). Ainsi, après avoir reproché au gouvernement britannique de le faire avec des accents lyriques sur le droit international, elle a fait... exactement la même chose.

La meilleure preuve de la stupidité de toutes ces mesures réside dans leur renversement à peu près complet en quelques jours. L'exception sur le Brexit a été abandonnée à toute vitesse. L'exception sur les exportations a été réduite à quelques pays, puis rendue temporaire, puis encore minimisée, et enfin non mise en oeuvre jusqu'ici. Enfin, AstraZeneca a eu la grandeur d'âme d'offrir une porte de sortie de 10 millions de vaccins. Après cela, la Commission a enfin pris des mesures qu'elle aurait dû envisager dès le départ : le renforcement des lignes de production et du budget.

En quatrième lieu, enfin, sur le plan institutionnel, toute l'opération témoigne d'une opacité délétère pour l'image de l'Union européenne. La Commission a d'abord refusé de rendre publics les contrats avec les fournisseurs (ce qui est fort discutable une fois les négociations terminées). Elle a ensuite refusé de soumettre les contrats complets à certains parlementaires, même dans un cadre confidentiel. (Ce qui illustre bien le mépris témoigné au Parlement européen par contraste complet avec les gouvernements nationaux, malgré la hiérarchie établie par les traités.) Enfin, von der Leyen a étalé son souci permanent de se mettre en avant quand les choses vont bien et de disparaître quand elles vont mal. Elle a reporté la responsabilité des questions commerciales sur le commissaire Dombrovskis, affirmé qu'elle ne savait rien de la décision sur le Brexit. Elle a aussi décidé de ne pas se soumettre à un débat parlementaire, et choisi des sessions fermées avec certains groupes politiques et pas d'autres. (Qu'importe la démocratie, pourvu que ne circule aucune image où elle se voit critiquée.) Finalement, elle est repartie pour s'expliquer au public en Allemagne, sans guère de considération pour celui des autres Etats membres.

On ne saurait mieux trouver pour renforcer chez les électeurs la sensation déjà forte que l'Union européenne repose sur une bureaucratie incontrôlée, dépourvue de contrôle démocratique, sous la domination des grandes multinationales, avec un Parlement postiche, et sans la moindre responsabilité politique comme managériale. En plus, adopter ce comportement dans le domaine des vaccins, où règnent déjà de multiples théories de complots, constitue un grand danger.

Le pire dans tout cela est que l'Europe a véritablement besoin d'un système centralisé d'achat des vaccins. Pour les nombreux bénéfices d'échelle. Mais aussi parce que, sans cela, on risque de créer des discriminations entre les citoyens, des affrontements répétées entre grands et petits Etats, comme entre riches et pauvres, et des difficultés de fonctionnement du marché unique.

Von der Leyen a proclamé le coronavirus "l'heure de l'Europe". Le ministre luxembourgeois des Affaires étrangères Jacques Poos, à l'époque président en exercice du Conseil de l'Union européenne, avait déclaré exactement la même chose en 1991 lors de la guerre d'ex-Yougoslavie. On connaît la suite pathétique. Pour gérer de tels programmes ambitieux, l'Europe a besoin de dirigeants lucides qui ne mettent pas leur institution dans un coma mental. Qui ne privilégient pas la communication sur l'action, et l'action sur la réflexion. Qui consultent largement, et s'expliquent au Parlement et au public. Et qui assument leur responsabilité du bon comme du mauvais, plutôt que de la rejeter sans arrêt au moindre problème. Même en remontant dans l'histoire de la Commission européenne jusqu'aux origines, on ne trouve pas une opération aussi fondamentale ayant été gérée de manière aussi stupide. Si la Commission veut démontrer l'utilité de l'action européenne en matière de santé, il est plus que temps d'adopter un management radicalement différent.

Franklin Dehousse, professeur à l'université de Liège, ancien représentant de la Belgique dans les négociations européennes, ancien juge à la Cour de justice de l'Union européenne.

"Les dirigeants européens ont commandé trop tard, et ils n'ont parié que sur quelques entreprises. Ils se sont accordés sur un prix dans une procédure européenne typiquement bureaucratique et ils ont complètement sous-estimé l'importance fondamentale de la situation." Ainsi parlait Markus Söder, ministre-président (CDU) de Bavière. De telles déclarations, multipliées ces dernières semaines, illustrent l'impact très nuisible du déraillement de la stratégie européenne des vaccins. Elles déforment toutefois ses causes et minimisent ses conséquences, qu'il convient de bien identifier. Les choses n'avaient pourtant pas mal commencé. La Commission européenne avait été lente dans l'identification de la crise du coronavirus, dans le domaine des blocages de frontières, dans le lancement d'un fonds de redressement (lancé par le tandem franco-allemand) et finalement dans la commande commune de vaccins (initiative émanant à l'origine de quatre Etats membres). Pourtant, à chaque fois, elle avait redressé la situation. Pour les vaccins, elle a néanmoins commis une première erreur importante. Elle n'a pas assez pris en compte l'urgence. Elle a seulement privilégié les prix, ainsi que la responsabilité des producteurs. Elle avait pourtant des circonstances atténuantes. Plusieurs Etats membres voulaient limiter les dépenses, d'autres gérer leur population en partie hostile aux vaccins. (Il suffirait d'ailleurs qu'un vaccin révèle des contre-effets importants pour que la perception du dossier change complètement.) Néanmoins, sur le plan tant sanitaire qu'économique, cette erreur pouvait provoquer de grands dommages. (Cela aurait été encore bien davantage le cas si seulement un ou deux vaccins avaient réussi). Ces dommages pouvaient d'ailleurs être aisément anticipés, puisque la Chine avait retardé la notification de la pandémie notamment pour effectuer des achats énormes de matériel de protection, qui expliquent les pénuries au printemps 2020. L'Europe revit maintenant cette crise des masques de 2020, à la différence que cette fois ce sont les Etats-Unis et la Grande-Bretagne qui l'ont notamment dépassée. Ces pays ont pour cela accepté des prix plus hauts et des garanties plus basses. Quand Pfizer et AstraZeneca ont annoncé des retards de livraisons, et que la Commission a été critiquée pour cela, elle aurait parfaitement pu rappeler ce contexte. Elle aurait aussi pu souligner que les Etats membres avaient endossé cette stratégie, puisqu'elle devait rendre des comptes à leur comité. Et qu'ils avaient aussi défini un budget qui la liait. Elle aurait pu adopter une approche collaborative avec les producteurs et tenter de développer les lignes de production. Bien au contraire, elle a adopté une approche radicalement différente: beaucoup moins managériale et beaucoup plus conflictuelle. Là se situe le véritable déraillement. L'Union a d'abord réclamé des vaccins promis au Royaume-Uni, puis annoncé des contrôles de ses exportations. Finalement, c'est le président du Conseil européen Charles Michel qui a indiqué à l'agence Reuters le 28 janvier avoir proposé à von der Leyen d'attaquer AstraZeneca en justice (dans une lettre bizarrement adressée seulement aux dirigeants d'Autriche, de République tchèque, du Danemark et de Grèce). Comme l'avait vite relevé le premier ministre belge Alexander de Croo au Parlement, cela ne constitue pas une approche productive. Pourtant, von der Leyen l'a endossée, et a emmené la Commission au naufrage, pour plusieurs raisons. En premier lieu, sur le plan juridique, il y avait dès le départ très peu de chances de voir condamner AstraZeneca en justice. Les multinationales pharmaceutiques sont rarement dirigées par des enfants de choeur. Dans un projet aussi risqué que développer la production de nouveaux vaccins, de façon accélérée, et avant même leur autorisation, une entreprise sérieuse ne pouvait de toute évidence pas prendre des engagements fermes. On pouvait le prévoir avant même de lire le contrat, et cela devient encore plus évident après l'avoir lu. Une entreprise qui s'engage à déployer "ses meilleurs efforts" pour livrer ses produits assume à l'évidence une obligation de moyen, et non de résultat. De plus, selon l'interprétation de la Commission, AstraZeneca se serait engagée à donner priorité à l'Union européenne sur le Royaume-Uni, alors que ce dernier avait signé un accord trois mois avant. C'est assez impossible à prouver. En tout état de cause, voir l'Union européenne régler une opération existentielle, portant sur des centaines de millions d'euros, avec un contrat en partie ambigu et en partie contradictoire témoigne d'un amateurisme monumental. Se réfugier dans un recours sans issue constitue la deuxième erreur d'Ursula von der Leyen. (Certes, la proposition originale émane de Charles Michel mais, disposant de la décision, von der Leyen en a assumé la responsabilité. Nombre de personnes à la Commission se demandent toujours pourquoi elle a suivi servilement Charles Michel sans que quiconque ait effectué le moindre examen sérieux des implications.)En réalité, dès ce moment, chacun aura compris que tous les responsables, des institutions européennes aux Etats membres, couraient en réalité aux abris en cherchant à rejeter la responsabilité des retards sur n'importe qui d'autre. AstraZeneca constituait le bouc émissaire tout trouvé pour masquer les erreurs commises, même au prix d'arguments pitoyables. En effet, en deuxième lieu, sur le plan médical, ce choix se révèle encore plus mauvais. Même en admettant que la Commission ait eu une chance de succès judiciaire, celle-ci ne pouvait aboutir qu'après des années. L'impact immédiat sur la livraison des vaccins ne pouvait être que parfaitement nul, et même possiblement négatif. Par-dessus le marché, AstraZeneca occupe pour le moment une place centrale parmi les fournisseurs, avec un vaccin sensiblement moins cher et sensiblement plus facile à administrer. Un litige judiciaire avec l'entreprise ne pouvait évidemment que compliquer des accords ultérieurs inévitables. Le règlement de ce litige deviendrait en plus le premier élément de tout nouveau contrat. En troisième lieu, sur le plan extérieur, la situation a encore été aggravée par la proposition de la Commission visant à contrôler les exportations de vaccins. Prise en catastrophe, cette mesure semble ignorer purement les contraintes de l'OMC ou du récent accord commercial avec le Royaume-Uni. Elle effectue en plus des discriminations sans justifications entre partenaires tiers. Elle provoque en plus un retour non réfléchi des Etats membres dans la politique commerciale (comme permet de le voir immédiatement un projet de loi annoncé en Belgique). Tout cela constitue un précédent dangereux pour l'avenir du commerce. En outre, si von der Leyen a naguère déclaré que l'Europe conduirait la réponse globale à la pandémie, elle fait ici exactement l'inverse. Elle donne ainsi un exemple désastreux de nationalisme des vaccins, justement critiqué par l'Organisation mondiale de la Santé comme l'Organisation mondiale du Commerce. L'imitation par d'autres pays pourrait mener à une catastrophe planétaire dans la vaccination. Pour une Commission qui se veut à la pointe de la coopération internationale (sic), cela ressemble fort à une mauvaise imitation de Trump. Ici, chacun connaît l'origine de la mesure: une revendication répétée du gouvernement allemand (Die Welt, 25 janvier). Tout le monde ici comprend le suivisme de von der Leyen. Elle l'a fait endosser par des commissaires amorphes informés 30 minutes avant décision (exactement la technique utilisée naguère par Jean-Claude Juncker pour faire avaliser la nomination illégale de Selmayr comme directeur général). On notera enfin que la Commission a présenté la mesure, par la voix de son commissaire au commerce, comme un mécanisme d'information alors qu'il s'agit bien d'une autorisation. Reflet d'une communication parfois approximative, et parfois mensongère. Enfin, dans ce cadre, la Commission a réussi à remettre en cause le régime sur l'Irlande du Nord établi dans l'accord de retrait du Brexit (qu'elle n'a cessé pourtant de défendre). Ainsi, après avoir reproché au gouvernement britannique de le faire avec des accents lyriques sur le droit international, elle a fait... exactement la même chose.La meilleure preuve de la stupidité de toutes ces mesures réside dans leur renversement à peu près complet en quelques jours. L'exception sur le Brexit a été abandonnée à toute vitesse. L'exception sur les exportations a été réduite à quelques pays, puis rendue temporaire, puis encore minimisée, et enfin non mise en oeuvre jusqu'ici. Enfin, AstraZeneca a eu la grandeur d'âme d'offrir une porte de sortie de 10 millions de vaccins. Après cela, la Commission a enfin pris des mesures qu'elle aurait dû envisager dès le départ : le renforcement des lignes de production et du budget. En quatrième lieu, enfin, sur le plan institutionnel, toute l'opération témoigne d'une opacité délétère pour l'image de l'Union européenne. La Commission a d'abord refusé de rendre publics les contrats avec les fournisseurs (ce qui est fort discutable une fois les négociations terminées). Elle a ensuite refusé de soumettre les contrats complets à certains parlementaires, même dans un cadre confidentiel. (Ce qui illustre bien le mépris témoigné au Parlement européen par contraste complet avec les gouvernements nationaux, malgré la hiérarchie établie par les traités.) Enfin, von der Leyen a étalé son souci permanent de se mettre en avant quand les choses vont bien et de disparaître quand elles vont mal. Elle a reporté la responsabilité des questions commerciales sur le commissaire Dombrovskis, affirmé qu'elle ne savait rien de la décision sur le Brexit. Elle a aussi décidé de ne pas se soumettre à un débat parlementaire, et choisi des sessions fermées avec certains groupes politiques et pas d'autres. (Qu'importe la démocratie, pourvu que ne circule aucune image où elle se voit critiquée.) Finalement, elle est repartie pour s'expliquer au public en Allemagne, sans guère de considération pour celui des autres Etats membres. On ne saurait mieux trouver pour renforcer chez les électeurs la sensation déjà forte que l'Union européenne repose sur une bureaucratie incontrôlée, dépourvue de contrôle démocratique, sous la domination des grandes multinationales, avec un Parlement postiche, et sans la moindre responsabilité politique comme managériale. En plus, adopter ce comportement dans le domaine des vaccins, où règnent déjà de multiples théories de complots, constitue un grand danger. Le pire dans tout cela est que l'Europe a véritablement besoin d'un système centralisé d'achat des vaccins. Pour les nombreux bénéfices d'échelle. Mais aussi parce que, sans cela, on risque de créer des discriminations entre les citoyens, des affrontements répétées entre grands et petits Etats, comme entre riches et pauvres, et des difficultés de fonctionnement du marché unique. Von der Leyen a proclamé le coronavirus "l'heure de l'Europe". Le ministre luxembourgeois des Affaires étrangères Jacques Poos, à l'époque président en exercice du Conseil de l'Union européenne, avait déclaré exactement la même chose en 1991 lors de la guerre d'ex-Yougoslavie. On connaît la suite pathétique. Pour gérer de tels programmes ambitieux, l'Europe a besoin de dirigeants lucides qui ne mettent pas leur institution dans un coma mental. Qui ne privilégient pas la communication sur l'action, et l'action sur la réflexion. Qui consultent largement, et s'expliquent au Parlement et au public. Et qui assument leur responsabilité du bon comme du mauvais, plutôt que de la rejeter sans arrêt au moindre problème. Même en remontant dans l'histoire de la Commission européenne jusqu'aux origines, on ne trouve pas une opération aussi fondamentale ayant été gérée de manière aussi stupide. Si la Commission veut démontrer l'utilité de l'action européenne en matière de santé, il est plus que temps d'adopter un management radicalement différent.Franklin Dehousse, professeur à l'université de Liège, ancien représentant de la Belgique dans les négociations européennes, ancien juge à la Cour de justice de l'Union européenne.