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L’Etat craque, Léopold III vide son sac, dans une interview exclusive

Pierre Havaux
Pierre Havaux Journaliste

La Belgique dysfonctionne ? Le roi Philippe se tient coi. Septante-sept ans plus tôt, son grand-père n’observait pas la même réserve face aux « errements » du royaume. Particratie, inertie politique, gouvernance défaillante, dérive budgétaire: Léopold III exhorte au sursaut. Sans mâcher ses mots. Le Vif/L’Express a recueilli ses propos.

Il se colporte que ce pays ne tourne plus rond. Qu’il touche le fond. Le soupçon enfle, au gré de dysfonctionnements d’un Etat désargenté et aux abois. La furieuse impression d’une Belgique en panne sèche charrie des appels patronaux à relancer la mécanique. Qu’attend donc l’élite politique pour se ressaisir, actionner les leviers de pouvoir qui lui restent ?

Au milieu du désarroi, Philippe reste au-dessus de la mêlée. Féliciter l’appel à l’unité du peuple belge plongé dans l’adversité, lors d’un hommage aux victimes des attentats du 22 mars : c’est le service minimum que peut encore s’autoriser un souverain en 2016. Septante-sept ans plus tôt, son grand-père, Léopold III, n’a pas eu cette contrainte. Le climat était tout aussi peu engageant : crise économique et financière, dérapage budgétaire, mécontentement général et agitation sociale, impasse politique, paralysie du pouvoir, montée des extrêmes. Avec en prime, d’inquiétants bruits de bottes aux frontières.

Léopold III sort donc de sa réserve. L’appel au sursaut, il s’en charge. Un roi de 38 ans se le permet encore, en cette année 1939. La dernière, il l’ignore encore, d’un règne effectif de six ans.

Léopold III, une « sortie » médiatique réalisée sur la base de ses propos

Le 2 février, Léopold III convoque un conseil de cabinet pour admonester son gouvernement, dirigé par Paul-Henri Spaak (PS). Le 12 avril, il récidive face à douze dirigeants politiques et sociaux. Le roi parle cash. Le ton est grave, y perce une colère difficilement contenue : il faut sauver l’Etat belge, le sortir de l’ornière et de ses errements, le guérir des maux qui le rongeraient depuis trop longtemps.

A peine a-t-il usé de ce devoir d’avertir que le roi choisit de rompre exceptionnellement le silence et confie longuement à un organe de presse ce qu’il vient d’exprimer si vertement à ses ministres. En fait, non : Léopold III n’a jamais franchi ce dernier pas. Cet entretien hors du commun, cette impensable « sortie » médiatique, Le Vif/L’Express a décidé de le réaliser. Sans trahir un seul des propos tenus par le roi, puisqu’ils sont rigoureusement extraits du procès-verbal du conseil des ministres du 2 février et du discours prononcé le 12 avril. C’est le découpage des deux interventions royales compilées qui a été adapté au déroulé des questions fictivement posées au souverain, dans les pages suivantes.

Léopold III n’en aurait pas contesté une ligne. Ces déclarations sont les siennes. Ses considérations et ses conceptions s’adressent à une tout autre époque, dans une Belgique infiniment moins complexe qu’aujourd’hui. Mais elles trahissent de façon aussi troublante qu’inquiétante la persistance des maux dénoncés et de certaines « recettes » préconisées.

Sire, y aurait-il quelque chose de pourri en ce royaume ?

La situation est grave parce que les partis n’arrivent pas à se mettre d’accord. Pourquoi ne peuvent-ils trouver cet accord ? Parce qu’au lieu de se préoccuper des questions de principes et d’idées, ils perdent leur temps à discuter des dosages d’influence et à satisfaire des intérêts de parti.

Quel est, à vous suivre, ce mal profond qui rongerait le pays ?

Les ministres deviennent les mandataires de leur parti, les gouvernements se disloquent et démissionnent sans être renversés par le Parlement. Devenus désormais une image réduite du Parlement, où toutes les nuances politiques de la majorité doivent être représentées et dosées, les ministères deviennent de plus en plus éphémères et difficiles à constituer.

Aujourd’hui, quoique notre Constitution n’ait pas été modifiée, le pouvoir exécutif, en fait, a cessé d’être distinct du pouvoir législatif. En réalité, il appartient aux partis politiques dont les ministres n’ont plus été, au cours des dernières législatures, que des mandataires.

Les responsabilités sont déplacées, c’est la crise de l’autorité, le désordre, la confusion, la démagogie quelquefois, au moment où les dangers s’accumulent et où la situation du pays exige le plus de fermeté dans son gouvernement, le plus d’ordre et d’économie dans son administration, le plus d’union et de discipline dans toutes les manifestations de sa vie publique.

La particratie mènerait la Belgique à sa perte ?

L’attitude actuelle des partis menace le régime lui-même. Elle le menace par son incapacité à agir alors que des réformes sont urgentes. Elle le menace aussi parce qu’elle lui enlève de plus en plus la confiance du pays et qu’elle diminue le prestige dont il jouit à l’étranger.

La santé économique du pays s’en ressent-elle ?

Notre système économique s’adapte insuffisamment à la nécessité, tous les jours plus impérieuse, d’affermir nos marchés d’exportation. Une volonté de fer doit animer nos efforts en vue de vaincre les innombrables entraves que rencontre le développement de notre commerce extérieur. La Belgique doit exporter pour se procurer les moyens de payer ce que son sol ne peut produire ; pour exporter, elle doit produire à bon marché, ce qui exige un prix de revient minimum et une fiscalité modérée.

Il est temps d’ouvrir les yeux ?

Non seulement il faut voir la vérité, mais il faut oser la dire et il faut bâtir un plan d’action qui en tienne rigoureusement compte. Or, je suis frappé de voir que dans les discussions en cours, si l’on se préoccupe des nécessités de trésorerie immédiates, on néglige complètement d’élaborer un programme à longue échéance. Pareil programme suppose une vision claire et supérieure de ce que doit être le rôle de l’Etat.

Il faut bien parer au plus pressé : l’Etat est financièrement aux abois…

La croissance incessante des budgets semble avoir, aujourd’hui, dépassé la limite des possibilités financières du pays. Pour espérer trouver de l’argent, il faut, avant tout, créer une atmosphère de confiance. Pour cela, il faut affirmer la résolution d’équilibrer le budget.

Rigueur ou austérité budgétaire : la population renâcle, se rebiffe.

Le rôle des partis doit être de faire accepter par l’opinion les lourds sacrifices qui seront demandés au pays ; celui du gouvernement doit être de veiller à ce que ces sacrifices soient répartis sur tous les citoyens avec justice et équité.

Je me hâte d’ajouter qu’une politique financière et économique adaptée aux possibilités du pays ne s’oppose pas au maintien de la législation sociale. Le standing de vie des classes laborieuses est un élément essentiel de la prospérité du pays.

Comment s’y prendre pour revenir à cet équilibre budgétaire ?

Quant aux moyens d’y arriver, je le répète, ce n’est pas une question politique, c’est un problème technique dont la solution ne peut être confiée qu’à des spécialistes.

J’ajoute que, pour les dépenses qui incombent à l’Etat, une discrimination doit également être faite. Certaines d’entre elles sont engagées sans aucun souci de rendement direct, telles les dépenses militaires ; d’autres, au contraire, visent à équiper l’Etat, à développer ses richesses, comme par exemple la construction des routes, des canaux et des chemins de fer. Sauf exceptions, ces grands travaux ne devraient être exécutés que si le pays peut en tirer un rendement. Or, les services agissent trop souvent sans liaison entre eux.

Les grands travaux doivent être étudiés, non isolément, mais suivant un plan d’ensemble ; un exemple : il ne faut pas construire à la fois un chemin de fer et un canal, là où il n’y a de rendement possible que pour l’une de ces voies de transport. C’est là un vaste problème aux multiples aspects, étroitement lié notamment à la question que pose le lourd déficit de nos chemins de fer.

Lui en demande-t-on trop, à cet Etat ?

Une politique de facilité a, en réalité, chargé l’Etat de quantités d’obligations d’ordre économique et social qui ne devraient point lui incomber ; en ce faisant, elle l’a détourné de sa véritable mission et l’a acculé à un perpétuel déséquilibre financier. Il importe donc, de façon impérieuse, de rechercher quelles sont les dépenses qui incombent réellement à l’Etat, et de limiter à celles-ci l’effort financier qui lui est demandé.

Il faudra résolument remettre sur le métier toute la question de savoir ce que l’Etat doit faire, ce qu’il peut faire et, au contraire, ce qu’il doit rigoureusement s’interdire. C’est ici que la question financière devient une question de régime. Pour assainir la situation financière, il faut donc revenir à une conception plus exacte du rôle de l’Etat.

Moins d’Etat mais mieux d’Etat ?

Il faut établir une distinction très nette entre les charges sociales qui doivent être imposées à l’Etat, c’est-à-dire à la collectivité entière, et celles qui ne lui incombent pas.

Si l’Etat peut encourager, réglementer même, la vie économique, il ne doit pas se transformer en une entreprise commerciale ou de production. L’intervention de l’Etat, quand elle se manifeste, doit être dégagée de toute préoccupation politique, car l’intrusion de la politique dans les affaires économiques et financières ne peut que les détourner de leur but véritable.

Concrètement, de quoi l’Etat devrait-il encore se mêler ?

L’Etat est l’expression de la solidarité qui existe entre tous les citoyens ; en vertu de cette solidarité, tous doivent, selon leurs moyens, supporter la charge des lois qui visent à secourir les orphelins, les malades, les invalides, les vieillards, ceux, en un mot, qui ne pourraient gagner leur vie par leurs seules forces ; il y a là un déficit social qui incombe sans conteste à l’Etat.

De quelles charges devrait-il en revanche se délester ?

Les lois sociales ont une portée beaucoup plus vaste. Elles tendent à assurer chaque citoyen contre les risques principaux du métier qu’il exerce. Ces risques, accidents de travail, chômage industriel ou agricole, sont créés par une certaine activité économique à laquelle participe un groupe déterminé de citoyens.

Imputer à l’Etat le déficit créé par certains groupes déterminés de la société, c’est répartir inégalement les charges entre les citoyens, c’est mettre l’Etat dans l’impossibilité d’établir un budget stable ; c’est créer dans le pays l’illusion que les possibilités sont illimitées ; c’est le pousser à vivre au-dessus de ses moyens.

Il faut envisager courageusement la nécessité d’imposer la charge de tout déficit social au groupe économique qui le crée, laissant à l’Etat le soin de parer exclusivement aux nécessités d’ordre général et relevant de la collectivité tout entière. Chaque groupe social doit supporter le déficit qu’il crée lui-même.

Comment, dans ces conditions, s’attaquer au défi du chômage ?

Quant au problème des sans-travail, il incombe à l’Etat de le résoudre par une politique de résorption du chômage mise en rapport avec la politique des grands travaux.

Les employeurs seront ravis de l’entendre : il faut, dites-vous, soustraire l’assurance chômage à l’influence des syndicats…

Il n’est pas admissible que les crédits gouvernementaux, mis à la disposition du Fonds national (NDLR : Fonds national de crise), soient répartis entre leurs bénéficiaires par des caisses locales ressortissant à des organismes politiques, sans que le Fonds puisse avoir, quant à sa destination finale des crédits, les moyens de contrôle et d’enquête indispensable.

Qu’apportera cette vision de l’Etat ?

Semblable méthode comportera par elle-même la restauration financière du pays en l’obligeant de mesurer ses dépenses à ses possibilités réelles ; elle constituera aussi une réforme morale en plaçant chaque citoyen devant ses responsabilités et en renforçant le sentiment de la solidarité sociale; elle permettra enfin un rigoureux contrôle, par les intéressés eux-mêmes, des sommes consacrées à des buts sociaux et marquera ainsi la fin de nombreux abus.

Cela suppose une administration performante…

Dans un monde où tout se transforme, la tâche de l’administration est devenue complexe et vaste. Les grandes administrations de l’Etat peuvent et doivent être aménagées et simplifiées graduellement. Afin d’apprendre progressivement à nos agents l’usage de procédés de travail plus efficaces, il sera opportun de s’inspirer de grands exemples fournis par les administrations étrangères et par les entreprises industrielles ou commerciales.

Au cours de mon voyage en Hollande, j’ai interrogé des ministres sur la réorganisation administrative effectuée dans leur pays depuis trois ans. Ils m’en ont tous vanté les heureux résultats. Je ne doute pas que les méthodes appliquées en Hollande ne soient réalisables chez nous et qu’elles ne s’y révèlent tout aussi efficaces.

Cette refondation se fait attendre…

Les premiers projets de réforme administrative sont anciens. A l’heure actuelle, quelques mesures d’exécution seulement ont été prises. Je ne vous cacherai pas la pénible impression que produit sur le pays cette carence gouvernementale.

Les fonctionnaires feraient-ils de la résistance ?

Peut-être existe-t-il certains milieux administratifs, rares, j’en suis sûr, où l’on aime un peu trop ses aises et où l’on voit venir la réforme sans grand enthousiasme. Il est évidemment plus facile de suivre les vieilles ornières que de tracer des voies nouvelles. Mais le danger est que des ajournements indéfinis ne favorisent le développement de ce détestable esprit.

Vous cachez mal votre impatience, Sire…

Mais alors, pourquoi n’avance-t-on pas ? Mais à quoi servent ces rapports, s’ils doivent moisir dans les cartons ? Faut-il insister sur le caractère paradoxal de la situation où nous sommes ? On substitue aux règles anciennes des règles nouvelles que le gouvernement proclame meilleures. Mais on laisse en pratique subsister les anciennes règles, ou du moins, la plupart d’entre elles.

Le système des recommandations continue à sévir dans de nombreux services. Comment imaginer que l’application de l’arrêté royal du 18 avril 1938 qui avait pour objet de limiter le recrutement, se soit, jusqu’à présent, traduit par la création de plus de mille emplois nouveaux, permanents pour la plupart. On ne peut s’empêcher de remarquer que, comme « limitation » c’est assez paradoxal. N’est-ce pas semer le découragement et la démoralisation parmi les meilleurs éléments de ces services ?

Choisir les hommes les plus aptes, les mettre à leur rang, leur donner toute l’autorité et toute la responsabilité qui leur revient, leur attribuer un traitement équitable, c’est remplir le voeu secret de la grande majorité de nos fonctionnaires.

Il y a d’anciennes administrations qui se sont spontanément adaptées aux besoins nouveaux et où l’on a adopté des méthodes modernes et expéditives que les fonctionnaires appliquent sans difficultés.

Quels sont ces « bons élèves » de la classe ?

Je ne citerai que quelques exemples : la Poste, avec le service des Chèques postaux, les Télégraphes, les Téléphones, les Chemins de fer qui, pour dépendre aujourd’hui d’une Société nationale, n’en restent pas moins un service public.

Il est donc prouvé que les fonctionnaires belges ne sont pas réfractaires aux progrès de l’administration. C’est parmi les fonctionnaires de carrière que vous trouverez des collaborateurs pour l’accomplissement de cette oeuvre, plutôt que dans le personnel éphémère et souvent trop nombreux des cabinets ministériels.

Changer résolument de cap exige de tenir fermement la barre. Or, c’est plutôt la navigation à vue.

La divergence de vues qui existe sur la solution à adopter prouve le désarroi qui règne dans les milieux politiques, désarroi qui explique l’impossibilité dans laquelle nous nous sommes trouvés, depuis des années, de constituer un gouvernement stable et agissant qui puisse restaurer la confiance dans le pays et sauvegarder le prestige de la Belgique à l’étranger.

Nos institutions ne sont pas responsables de ce désarroi : la cause en réside avant tout dans la défaillance des hommes qui détiennent les pouvoirs de la Nation. En vous parlant ainsi, je ne songe pas spécialement au gouvernement actuel, ma remarque est générale, elle vise l’ensemble d’une situation, elle condamne des errements auxquels il faut que nous mettions fin.

Les hommes au pouvoir s’égarent ?

Chaque ministre est responsable vis-à-vis du roi et du Parlement de la gestion de son département. Cependant la trop grande fréquence des Conseils de cabinet, au cours desquels les membres du gouvernement prennent l’habitude de faire ratifier par leurs collègues des décisions qui sont de leur ressort exclusif, est une coutume qui atteint ce principe de la responsabilité ministérielle et par surcroît réduit la responsabilité des fonctionnaires.

Les circonstances appellent fréquemment les ministres à prendre la parole dans des réunions publiques. Au Parlement, un ministre n’intervient que dans la discussion des affaires de son département. En dehors du Parlement, cette règle, pourtant très sage, n’est pas observée. Trop souvent, les ministres abordent ainsi publiquement des questions qui sont du domaine exclusif d’un de leurs collègues.

J’ajouterai que l’ordre du jour des séances du Conseil est trop souvent encombré de questions accessoires, indignes d’occuper le temps si précieux des ministres déjà surchargés de besogne.

Vous êtes sévère…

Le pays attend de ses ministres qu’ils exercent leurs fonctions au seul service des intérêts de l’Etat. Les membres du gouvernement, aux mains desquels sont confiées les affaires publiques, les affaires d’Etat, doivent savoir, plus que quiconque, garder le secret de leurs délibérations et de leur charge, placer le service de l’Etat au-dessus de toute chose, récompenser le mérite plutôt que favoriser les amitiés.

Alors, comment sauver l’Etat belge ?

La première condition qui s’impose, celle dont dépend, je n’hésite pas à l’affirmer, le sort même de notre régime, c’est la restauration, dans toute son indépendance et dans toute sa capacité d’action, d’un pouvoir exécutif vraiment responsable, c’est-à-dire formé d’hommes qui puissent assumer le gouvernement du pays, pendant toute une législature si possible, sans se trouver entravés dans leur action par des mots d’ordre de partis, par des décisions de groupes et de sous-groupes politiques ou par des préoccupations électorales.

De toutes les réformes à réaliser, la plus importante est celle de la mentalité des hommes au pouvoir, des ministres. Sans cette réforme, qui n’exige aucune légifération nouvelle, les autres sont vaines et impossibles.

On sent l’homme en colère derrière le masque du roi…

La situation est telle que le pays doit pouvoir compter plus que jamais, sur le dévouement et l’absolue abnégation des ministres que je nomme. Il n’est pas possible de persévérer dans ces errements. Il faut qu’on fasse taire les intérêts de parti pour ne s’occuper que des intérêts du pays.

Sources : PV Conseil des ministres du 2 février 1939. Léopold III. Pour l’Histoire. Sur quelques épisodes de mon règne, éd. Racine, 2001. Lettre de Léopold III au Premier ministre Theunis, janvier 1935.

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