Pour la Cour des comptes européenne, l'analyse de risque des infos reçues par les Etats est loin d'être optimale. © BELGA IMAGE

Efficace, la machine de guerre du renseignement fiscal?

Thierry Denoël
Thierry Denoël Journaliste au Vif/L'Express

Des montants en jeu colossaux: on parle de dizaines de milliards d’euros. Les résultats attendus de l’échange automatique international d’informations sont-ils au rendez-vous? Une question d’autant plus cruciale que la Covid vide les caisses des Etats.

Aujourd’hui, il suffit d’un clic pour envoyer de l’argent à l’autre bout de la planète. La mondialisation et la libéralisation des mouvements de capitaux sont devenues un casse-tête pour les administrations fiscales. Jusqu’il y a quelques années, les tentatives pour améliorer la traque des contribuables qui cachent leur patrimoine à l’étranger ont été relativement vaines. On se souvient de la saga de la directive « épargne » qui, à partir de 2005, était censée organiser, entre membres de l’Union européenne, un échange automatique d’informations sur les revenus de l’épargne. Pour échapper à ce radar, de nombreux Belges avaient alors souscrit des assurances vie au Luxembourg. Bref, ce premier système automatique a plutôt été un coup d’épée dans l’eau.

Les contribuables européens détiendraient encore 1 500 milliards d’euros dans des centres offshore.

Puis, la crise bancaire de 2008 et les premiers leaks sont passés par là. Face à ces scandales à répétition et aux difficultés des Etats nationaux à percevoir leurs recettes fiscales sans l’aide d’autres Etats, les instances internationales, comme l’OCDE et l’UE, n’avaient plus le choix: en 2014, elles ont adopté un système d’échange international digne de ce nom, baptisé, en anglais, « Automatic Exchange of Information » (AEOI). Mis sous pression, de nombreux paradis fiscaux ont accepté de jouer le jeu. Actuellement, plus d’une centaine d’Etats ou juridictions participent à ce grand troc. Alors que la pandémie creuse les déficits et gonfle la dette, cette machine de guerre du renseignement fiscal s’avère plus essentielle que jamais.

Mais avec quels résultats jusqu’ici? Selon l’OCDE, en 2019, les informations échangées au niveau mondial concernaient des actifs financiers pour une valeur de… 10 000 milliards d’euros, soit 102 milliards de recettes supplémentaires. Et au niveau européen? Au début de cette année, la Cour des comptes de l’UE a publié un rapport spécial sur l’échange automatique. On y trouve très peu de chiffres éclairants, si ce n’est que, selon la Commission, les contribuables européens détiendraient encore 1 500 milliards d’euros dans des centres offshore. Sa principale conclusion: « Le système est solide, mais sa mise en oeuvre laisse à désirer. »

Les rulings et les multinationales aussi

Les catégories de revenus faisant l’objet d’un échange dans l’Union se sont multipliées au fil des directives. D’abord, en 2015, les revenus professionnels, pensions, assurances vie, biens immobiliers. Puis les comptes financiers, un an plus tard. En 2017, les rulings ou décisions fiscales anticipées conclues à l’étranger, et les accords préalables en matière de prix de transfert, prix auquel des des sociétés d’un même groupe se facturent biens et services, ce qui constitue un moyen d’évasion fiscale). Mi-2017, les grosses multinationales sont ciblées, via l’échange des déclarations pays par pays. Et en 2020, les dispositifs fiscaux transfrontaliers présentant un risque d’évasion. On le voit, la palette ne cesse de s’agrandir.

La Cour a scruté cinq Etats: Espagne, Italie, Chypre, Pays-Bas et Pologne. Constat: le flux d’informations échangées y est très important, notamment grâce à la standardisation des infos et aux progrès technologiques. Mais il est encore difficile pour certains Etats d’accéder aux données, notamment les revenus de biens immobiliers toujours consignés par endroits dans des registres locaux distincts. Surtout, le volume de renseignements reçus est globalement sous-utilisé. La Cour déplore, en particulier, que l’analyse de risque de ces données, consistant à repérer les anomalies avec ce qu’un contribuable déclare dans le pays où il réside, est loin d’être optimale. Dans les pays observés, « 40% des informations reçues sont négligées. » C’est pire encore pour les rulings et les déclarations des multinationales: 4% seulement des infos ont été utilisées pour un suivi fiscal.

Le ministre des Finances, Vincent Van Peteghem (CD&V). La Belgique a encore des progrès à faire pour récupérer les impôts envolés.
Le ministre des Finances, Vincent Van Peteghem (CD&V). La Belgique a encore des progrès à faire pour récupérer les impôts envolés.© BELGA IMAGE

Une assiette de 1,3 milliard d’euros

Et en Belgique? Les rapports du SPF Finances montrent que, depuis 2015, plus de sept millions d’infos concernant les impôts directs ont été reçues de l’étranger. Pour quel suivi fiscal? Nous avons interrogé le SPF. Réponse: 10,3% du total des renseignements en matière de revenus professionnels et 16,3% des renseignements sur les revenus immobiliers ont fait l’objet d’une vérification. Et quid des informations financières, soit les revenus mobiliers (dividendes, intérêts, etc.), qui constituent la moitié du paquet échangé? Ici, la réponse du SPF est étonnante: « Ces données sont en cours de comptage et ne sont donc actuellement pas encore disponibles. » Cela fait pourtant quatre ans que l’échange automatique des comptes financiers a démarré. Le SPF souligne néanmoins qu’en Belgique, l’échange de données, toutes catégories confondues, a permis, jusqu’à la fin 2019, de relever l’assiette taxable d’1,3 milliard d’euros, sur lequel un impôt peut être prélevé.

A la demande de la commission parlementaire Panama Papers, la Cour des comptes belge s’est aussi intéressée à l’AEOI. Deux rapports ont été publiés, fin 2019 et début 2021. Le premier souligne que la Belgique fait partie des meilleurs élèves européens pour l’identification des contribuables concernés par les renseignements échangés. Mais il déplore un manque de fonctionnaires – seulement cinq – pour effectuer l’analyse de risque, cruciale pour sélectionner les dossiers à contrôler dans la masse d’infos à disposition. Le SPF nous précise qu’entre-temps, l’équipe s’est renforcée de quatre unités. Le rapport pointe aussi des contrôles trop limités, dus à un manque d’effectifs et à des problèmes informatiques faisant disparaître des dossiers de la liste de tâches des contrôleurs. Or, quand contrôles il y a, ceux-ci s’avèrent productifs, dans la grande majorité des cas, au niveau des impôts exigés.

Les grands dossiers de fraude fiscale

Dans le second rapport, la Cour constate que, si la sélection s’améliore, les actions de contrôle restent peu nombreuses pour les données non financières (revenus professionnels, immobiliers…) qui font surtout l’objet de vérifications de gestion, plus simples donc, mais malgré tout productives. Concernant les infos financières (revenus mobiliers), la Cour semble disposer de davantage de données que ce que le SPF veut bien nous dire. Si nos calculs à partir des tableaux du rapport sont exacts, les renseignements sur les comptes financiers à l’étranger ont entraîné une vérification de gestion ou de contrôle dans 12 000 dossiers sélectionnés, ce qui a engendré une augmentation de l’assiette imposable de 900 millions d’euros. Un joli montant, mais 12 000 dossiers pour 3,5 millions d’infos reçues, cela paraît peu. L’essentiel de ce rendement vient de 90 dossiers « constructions juridiques » (dans des paradis fiscaux) de l’Inspection spéciale des impôts (ISI).

La Cour note aussi que les contrôles concernant les grands dossiers de fraude fiscale s’avèrent peu féconds. Elle émet une hypothèse: « Les contribuables fortunés ont peut-être déjà régularisé leurs revenus étrangers ou parviennent encore à dissimuler leur fortune. » Justement, dans un autre rapport très récent sur la DLU, la Cour a calculé qu’avec les opérations de régularisation, 44,6 milliards d’euros de capitaux ont été rapatriés dans les banques belges, dont seulement 2,6 milliards ont fait l’objet de prélèvements fiscaux… Conclusion: dans tous les cas, il reste de la marge pour remplir les caisses de l’Etat.

Marc Bourgeois (ULiège) « Cela fonctionne de mieux en mieux, mais il reste beaucoup à améliorer »

Pour Marc Bourgeois, professeur à l’ULiège en droit fiscal, « l’administration belge s’est dotée d’une armature assez solide en matière d’échange automatique des données, alors que le scepticisme était grand lors de sa mise en place ».

Efficace, la machine de guerre du renseignement fiscal?
© DR

Ce spécialiste considère que, pour améliorer l’analyse de risque et la sélection des informations reçues, l’intelligence artificielle devra de plus en plus jouer un rôle majeur, même si cette orientation est critiquée par les fonctionnaires. « Des moyens humains, il en faudra toujours pour le contrôle, à l’issue des sélections, ajoute- t-il, et c’est là que le bât blesse visiblement, notamment au niveau des formations en interne. Bon nombre de fonctionnaires sont dépassés. »

« L’exploitation des infos sur les rulings est loin d’être optimale parce que les applications informatiques ne sont pas au point, mais aussi parce que l’administration n’a pas accès à la totalité de la décision de ruling. »

Notre expert souligne que l’échange automatique a un avantage indirect, évoqué par la Cour des comptes: celui d’inciter les contribuables à déclarer spontanément leurs revenus à l’étranger. « Cette compliance s’améliore d’année en année et un grand nombre de constructions juridiques, destinées à mettre de l’argent à l’abri du fisc, semblent avoir été liquidées », note Marc Bourgeois qui soulève, par ailleurs, des points importants à améliorer. D’abord, en matière d’infos sur les rulings reçues de l’étranger, dont l’échange a été mis au point dans la foulée des LuxLeaks (ces accords fiscaux très avantageux conclus au Luxembourg avec de grosses multinationales): « Leur exploitation est loin d’être optimale parce que les applications informatiques ne sont pas au point, mais aussi parce que l’administration n’a pas accès à la totalité de la décision de ruling, seulement à une synthèse, pas toujours bien rédigée. De plus, les infos sur les déclarations des grandes multinationales ne sont pas assez lisibles », ajoute notre expert liégeois. Or, depuis 2016, celles qui font plus de 750 millions d’euros de chiffre d’affaires doivent rédiger pour chaque pays où elles sont présentes un rapport reprenant divers éléments (chiffre d’affaires, bénéfices…). L’échange de ces infos permet de mieux détecter leur comportement d’évasion fiscale. Enfin, Marc Bourgeois pointe de trop grandes différences entre les pays. « Certains revenus sont taxés dans tel Etat et pas dans tel autre, mais l’échange automatique, lui, ne fait pas la distinction, explique-t-il. Sans parler des produits financiers parfois très complexes mêlant toutes sortes de produits. Le boulot de reconstruction des données s’avère encore difficile. C’est dû au manque d’harmonisation fiscale en Europe. » A moins que l’IA – encore elle – n’apporte des solutions de traitement.

Vous avez repéré une erreur ou disposez de plus d’infos? Signalez-le ici

Partner Content